对于推进城镇低效用地再开发实施意见（征求意见稿）

　附件 关于推进城镇低效用地再开发的实施意见（征求意见稿）

　各设区市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：

　为贯彻落实《山东省人民政府关于创建国土资源节约集约示范省的实施意见》（鲁政发〔2018〕8 号），全面推进城镇低效用地再开发，现提出如下实施意见。

　一、明确开发范围 （一）调查认定。城镇低效用地是指位于规划确定的城镇建成区范围内，布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地。纳入再开发范围的低效用地，应当权属清晰、不存在争议。主要包括：

　（1）产业转型升级类：国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；“退二进三”、“退二优二”产业用地；搬迁关停的化工企业用地。

　（2）城镇更新改造类：建筑物和构筑物存在严重安全隐患的产业用地；布局散乱、设施落后、利用粗放，规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等存量建设用地。

　（3）用地效益提升类：投资强度、建筑系数、容积率、地均产出强度等控制指标明显低于地方行业平均水平的产

　业用地；根据我省“亩产效益”评价改革确定的限制发展类产业用地。

　各设区市、县（市、区）人民政府要组织有关部门，充分利用第三次国土调查成果，开展城镇低效用地补充调查，制定当地具体认定标准，合理确定再开发范围。

　（二）建立数据库。省自然资源厅负责制定城镇低效用地再开发调查技术指南和数据库标准，建立统一的城镇低效用地再开发信息管理平台，对各地上报数据进行审核并实施动态管理。各地应将列入再开发范围的地块信息及时录入信息管理平台，经审核纳入数据库的地块可依照本文件有关政策进行再开发。

　二、实施规划管控 各市、县人民政府应依据国土空间规划及相关规划，统筹考虑城市功能再造、产业结构调整、生态环境保护、历史文化传承等因素，编制城镇低效用地再开发专项规划，明确改造目标任务、性质用途、规模布局和时序安排等。专项规划的编制要重点引导工业区连片改造，优先保障基础设施、公益设施等用地。专项规划经上一级自然资源主管部门核定，报同级人民政府批准后实施。

　项目实施主体应根据再开发专项规划，编制项目实施方案，明确项目规模、开发期限、开发强度、利用方向、资金平衡、实施步骤等内容，报所在市、县人民政府批准后实施，

　涉及详细规划确需优化调整的，按法定程序办理。涉及历史街区、不可移动文物、古树名木或历史建筑的，要制订相应保护管理措施；涉及场地污染的，应加强环境调查评价和修复治理工作。

　三、规范开发模式 （一）政府收储改造模式。改造地块的规划用途为商品住宅或城市基础设施、公共设施用地的，应由政府收回、收购，纳入政府土地储备，并依法办理供地手续。各地结合实际，统筹兼顾政府、集体经济组织、土地使用权人等各方利益，在依法补偿的基础上，对原土地权利人可采取物业返还等方式予以奖励。

　（二）原土地使用权人改造模式。除依法应由政府收回外，原土地使用权人可通过自主、联营、入股、转让等多种方式改造开发；对于纳入成片改造范围的地块，原土地使用权人可优先收购相邻宗地，归宗后实施整体改造；原土地使用权人分散的，可组建联合体实施再开发。在改造过程中，允许按规划对用地性质、建筑容量、建筑高度进行适当调整，可通过存量补地价、协议出让方式完善用地手续；原依法取得的工业用地改造开发后提高土地利用率和增加厂房容积率但不改变用途的，可不再增缴土地价款。原土地使用权人无法收购归宗或组建联合体的，可由政府统一收购储备组织改造。

　（三）原农村集体经济组织改造模式。涉及农村集体建设用地改造的，在符合规划、用途管制和尊重群众意愿的前提下，允许集体经济组织自行或引入社会投资主体参与再开发。确需办理出让手续的，依法征收为国有建设用地后，可以协议方式出让给农村集体经济组织或合作开发主体，但不得用于商品住宅开发。由政府组织改造用于经营性开发的，其土地出让收入可确定一定比例，按规定通过预算安排用于支持原农村集体经济组织发展，具体比例由所在市、县（市、区）人民政府研究确定。

　（四）市场主体改造模式。鼓励和引导有实力且有开发经验的企业参与再开发。以公平公正、民主透明为原则，在符合规划的前提下，通过公开招标方式确定市场主体收购相邻地块，实施集中连片开发。

　采取上述（二）（三）（四）模式改造开发为商业、旅游、娱乐等经营性用地，除按规定补缴土地价款及相关税费外，应当依据相关规划要求，将该项目一定比例的土地无偿移交政府用于城市基础设施、公共服务设施等公益性项目建设，需移交公益性用地的项目类型、具体比例由各地政府确定，并在项目实施方案中予以明确。对于改造地块不宜提供公益性用地的，在评估基础上，集体决策确定应补缴的土地价款。评估基准日以依法受理补缴申请时点为准。

　四、健全配套政策

　（一）加强规划保障。市、县人民政府在编制国土空间规划时，应统筹安排低效用地再开发规划布局、用途管制等内容。对于连片改造中不符合规划的零星土地，在不突破城乡建设用地规模、不减少耕地保有量且不占用永久基本农田的前提下，可依法定程序进行适当优化调整，涉及的新增用地计划指标由省自然资源厅在国家下达的计划指标内安排。

　（二）实施增存挂钩制度。强化规划实施评估，对建设用地规模倒挂或规模空间不足的地区，要严格限制新增用地，经营性用地原则上使用存量建设用地或存量挖潜指标。落实增存挂钩机制，根据各地上一年度再开发改造规模，按一定比例奖励新增建设用地指标。

　（三）开展工业企业分类综合评价。结合我省“亩产效益”评价改革工作，以县（市、区）为主体，开展工业企业分类综合评价，实施差别化价格（用水、用电、用气）、用地、用能、排放等政策，倒逼企业加快转型升级或有序退出低效用地，引导和支持实体经济高质量发展。

　（四）充分发挥市场配置资源作用。建立健全土地交易二级市场，广泛汇集交易信息，扩大交易范围，完善交易规则，健全服务体系，引导低效用地进入二级市场转让盘活。降低存量用地退出、交易及企业并购重组环节中的交易成本，激发低效用地入市交易、盘活利用的积极性，促进土地要素流通。

　（五）加快转型升级。在符合规划的前提下，经市、县人民政府批准，利用现有房屋和土地兴办文化创意、科技研发、健康养老、工业旅游、众创空间、生产性服务业、互联网+等新业态的，可实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策，过渡期为 5 年。5 年期满或者经出让人同意不动产整体转让的，按照新主体、新用途、新规划条件，以协议出让方式办理用地手续。

　（六）鼓励工业企业异地搬迁改造。对需要异地搬迁的符合国家产业政策的工业项目，经依法批准收回原国有土地使用权的，可以协议出让方式为原土地使用权人异地置换安排工业用地。异地置换工业项目腾退的土地由当地政府依法收回后通过招拍挂方式出让的，可结合实际对企业搬迁改造给予资金支持。

　（七）推动零星土地集中开发。在符合规划的前提下，再开发涉及边角地、夹心地、插花地等难以独立开发的零星土地，可一并进行改造开发，按规定办理农用地转用、土地征收等报批手续，经政府批准，可以协议出让方式供地，并按规定办理土地合并登记。但单宗零星用地面积原则上不超过 3 亩，且累计面积不超过再开发项目用地总面积的 10%。

　（八）拓宽土地储备资金渠道。积极探索通过政府购买服务和政府采购方式，鼓励和引导社会资金参与政府储备土地的收储和前期开发。市、县人民政府要根据本地区土地储

　备相关政府性基金收入、政府性债务风险等因素，合理安排年度用于土地储备的资金和债券规模，加大再开发资金投入。对列入再开发数据库、地方财政资金难以落实的项目，省级土地储备机构采取多种方式加大前期开发扶持力度。

　（九）完善历史遗留用地手续。对未取得合法用地手续但符合相关规划、确需纳入再开发范围的土地，按照原国土资源部《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147 号）有关规定办理用地手续。

　五、完善保障措施 （一）加强组织领导。各市、县人民政府要加强组织领导和统筹协调，建立共同责任机制。各有关部门要加强协调配合，形成工作合力。

　（二）维护合法权益。构建有效的协商沟通机制，通过再开发全过程公开，切实保障群众的知情权、参与权、监督权，妥善解决群众利益诉求。

　（三）强化示范引领。在全省选择部分市、县作为示范区域，探索有效的再开发工作运行机制、开发模式，着力打造一批典型样板。

　（四）实施评估通报。省政府每年组织对各设区市、县（市、区）再开发情况进行评估通报，重点评估通报制度建设、资金落实、项目实施及监管等内容，并作为新增计划指标分配、财政奖励、评先树优的重要依据。

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