论法制副校长的法律定位与职权
关键词 法制副校长 法律定位 职权
作者简介：刘浩田、黄杨，华中师范大学法学院。
中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.200
自2003年以中央综治委牵头的六部委联合颁发《关于规范兼职法制副校长职责和选聘管理工作的意见》（以下称《意见》）开始，中小学法制副校长制度在全国范围内有序铺展。《意见》指出，兼职法制副校长，从法院、检察院、公安、司法行政等政法部门中选聘，却对法制副校长的法律定位付之阙如，继而导致法制副校长之行政职权在全面推进依法治校进程中边界模糊、内涵不清。这个问题，在2012年教育部发布《全面推进依法治校实施纲要》（以下称《纲要》）中仍然没有得到根本緩解。为此，我们有必要立足法制副校长的实践需求，为其寻找行政法上恰当的地位、规制科学的职权。
一、法制副校长的法律定位
（一）法制副校长定位现状及问题
根据《意见》，中小学法制副校长不仅是“兼职”，而且按照属地管理原则，由县级综治委（办）组织政法各部门按照任职条件推荐兼职法制副校长人选，会同教育部门进行审核。确定人选后，由教育行政部门或学校聘任。兼职法制副校长不占学校领导职数和人员编制。由此，法制副校长在顶层设计上至少有如下定位理念：首先，法制副校长是从原政法部门的公务员“聘任”到中小学担任依法治校工作的人员。其次，这种“聘任”不同于中小学教师的“聘任”。前者派生于行政部门推荐，而后者一般由学校自行组织选聘。再次，法制副校长不能占用学校编制，也即不能以政法部门公务员的行政编制与学校教工的事业单位编制双重身份开展依法治校。
尽管这种制度设计可以有效规避法制副校长滥用行政职权、减轻国家财政负担，但与此对应，也会诱发法制副校长流于形式、待遇缺位。详言之，一方面，根据《教师法》第17条结合第34条规定，教师实行聘任制，聘任双方地位平等，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权力、义务和责任。这一聘任关系“由于适用法规如教育人员任用条例等多具有强制性、公益性和公法性，且契约标的内容乃为实现国家教育高权之任务” ，兼具私法上的合同聘任与公法上的行政管理双重性质。但是，法制副校长从产生到任职，并无意思自治适用空间，而仅有公法上的选用关系。实质上，法制副校长之“聘任”是被包装在公务员“兼职”之下的制度，而非《公务员法》上的公务员聘任、委任或调任。并且，严格地讲，法制副校长兼职单位是事业单位，并没有超出公权力对“人事管理规范与岗位设置调整的范围，强调党的领导和组织纪律约束，这种政治正确性或者说意识形态权力成为体制内兼职的基本原则。” 故此，从语义上讲，法制副校长的立足点发生了混淆。另一方面，聘任制下合同双方当事人一般可以约定工资，但法制副校长基于《公务员法》第42条限制，不得领取兼职报酬，与聘任要求格格不入，也导致由行政职务上兼任的教育身份无所适从。
（二）法制副校长的定位重构
如前所述，法制副校长“聘任”令其法律定位存在制度困境。传统意义上，由于公务员兼职容易造成权力寻租与滋生腐败，各国公务员法对“兼职”保持十分审慎的态度。这主要是为了保证公务员“专心本职工作，防止部分人利用职权为自己或者他人谋取不正当利益或者有碍于公务和国家利益” ，排除公务员利用公权进行营利性活动。我国《意见》包括教育部《纲要》要求法制副校长采取聘任制，也不无规避兼职风险的旨趣。
但是，法制副校长自身特点不仅在于其兼职单位具有非营利性，更重要的是，其职权行使多趋向于宣示性、教育性，一般不涉及具体行政行为的行使。在中小学全面依法治校要求下，法制副校长更多发挥的是治安保障、法制教育、联系家校、配合整改等效用，几无权力栖身之地。因此，笔者认为，与其以“聘任”之名遮挡行政之实，不如戳破这一层面纱，以行政兼职制度嵌套法制副校长定位，而不给予聘任合同适用余地。
其原因在于，其一，法制副校长在校工作程序与工资福利待遇等与《公务员法》上有关兼职规定基本一致，不需要在没有工资待遇、人员编制的要求下浪费立法成本空谈“聘任”;其二，法制副校长如果采取聘任制，其在原机关任职的从属性与在校工作从属性发生竞合，有可能出现服从前者而忽视后者的局面。如果采取纯粹的行政兼职制度，能够以公务员的行政管理规则落实于法制副校长，在更为严密的监管之下显化法制副校长的权能，去除权责分离的弊病;其三，法制副校长采取行政兼职制度有利于盘活行政资源供给学校法制教育，对于增强青少年学生的遵纪守法意识、提高自我保护能力，维护在校学生的合法权益，维护学校及周边地区的治安秩序，预防和减少青少年违法犯罪，都有积极的作用。因此，以行政兼职替代聘任，是法制副校长在教育行政法上更为适宜的落脚点。
二、法制副校长的职权
（一）法制副校长职权配置的困境
依据《意见》的规定，兼职法制副校长负有六项职责，分别是：实施法制教育的职责;加强学校安全防范工作的职责;维护学校周边治安秩序的职责;协助处理学校违法违纪案件的职责;完善“三位一体”法制教育机制的职责以及落实其他综合治理工作的职责。《意见》当中对于法制副校长的六项职责进行了阐释，但依旧存在如下困境：
第一，规范过于简短、概括性强，与法制副校长的社会性、机动性不相适用，亦导致实践中法制副校长职权权能、运行程序、越权责任等弹性过大，落地困难。并且，法制副校长制度实效存在地域差异，与学校周边是否存在配套的、系统的公安司法机关息息相关。在中小城市、边缘农村，法制副校长缺位并不罕见。据调查，农村地区学校的法律讲授课比例仅为13.8% ，其中还未细分法制副校长的授业比重。其职权射程过短可见一斑。
第二，职权之中强调“责”而忽视了“权”，对公权运行的权责统一顾此失彼。一份对20多个省份的调查报告显示，在这些省份中，87.5%的学校配备了法制副校长，但多达72.8%认为其“发挥了一定作用但没有达到预期效果” 。这与其有责无权、有名无实的单向机制不无关系。换言之，法制副校长制度基本的权利问题得不到厘清，后续的各类规范法律基础不足从而致其发展缓慢。
（二）法制副校长职权配置的重构
首先，法制副校长本身具有双重身份，法制副校长的职权应体现其身份特性。一方面，法制副校长的本职是从地方政法机关及其他相关社会组织中选派的法官、检察官、公安干警、律师等法制工作者，从这一角度讲，法制副校长本身即具备《法官法》《检察官法》《律师法》等已有的权利、义务和职责，如享有履行职责应具有的职权和工作条件，非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分等。另一方面，在本职以外，法制副校长还具有教育工作者、法律援助者、学校周边综合治理者的复杂属性。基于这些身份属性，则应当赋予法制副校长在本职以外的其他职权，如类似于教师的组织实施教育教学活动的职权，类似于法律援助者的依法知晓案件情况的职权等等。
其次，法制副校长制度由于其本身的战略性和重要性，对于解决当前我国中小学法制问题甚至青少年犯罪问题有极为重要的作用，因此应当立足于现如今法制副校长制度的重要意义，在身份特性的基础上，进一步规定更为广泛、具体的职权以促进制度的发展。当前，我国未成年人在校园中面对的主要法律问题包括校园欺凌、未成年人遭受不法侵害和未成年人犯罪。2016年中国青少年研究中心公布的一项针对“违法犯罪未成年人”群体的研究数据显示，64.7%的未成年人在犯罪时“不知道自己的行为触犯了法律”。因此，从《意见》当中可以看出，法制副校长的职权并不只局限于法制教育和法律宣传方面，在一定情况下甚至可以延伸至法律问题的管理和解决方面。一方面，应基础性的授予法制副校长在法制教育方面的职权，包括参与制订学校法制教育规划、计划，健全、完善规章制度，协助学校开设法制教育课程，根据学校实际情况开展各类体验课程，开展创建安全文明校园活动。另一方面，应该预见性的增设兜底条款，以配合发展较快地区的法制副校长制度的建设。例如湖北的“一校一警”制度、河南的“一校一法官”制度等。
本课题组在湖北省嘉鱼县调查期间就发现，“1+2/3”的模式（频率）发挥了良好效益。“1+2/3”的模式（频率），即法制副校长每年固定地为其所在中小学校师生进行1次法制教育讲座，并结合重要时间节点进行2-3次不固定主题、形式、时间的其他法制教育活动。“1+2/3”模式（频率）是对每位法制副校长及其所在的学校的最低要求，少部分有能力的学校每年进行的法制教育活动频率要超出这一数字。 可见，我们可以依照地方实际情况，授予法制副校长综合治理校园、规范校园秩序甚至调解校园法律问题等的职权。
最后，应当为法制副校长职权的行使提供相应的保障机制。法制副校长虽然名为副校长，但其在学校内并无明确的定位，有“副校长”之名，但无“副校长”之实。这就给法制副校长在校内的工作造成了一定的阻力，使其處于缺少权限的尴尬地位。同时中小学校所聘任的法制副校长多是由上级单位指定，不能根据自己的需要去选择合适的副校长人选。因此在法制副校长职权明确的基础之上，中小学校应当重视本校法制副校长并支持其开展工作。具体可采取的措施如：为法制副校长设置专用的办公室，支持法制副校长参与学习的日常管理活动，邀请法制副校长出席学校领导层的例行会议等。地方教育部门也应当完善以能力和实绩为导向的考评机制和以实绩、品德、知识、能力等要素构成的法制副校长评价指标体系，激励法制副校长不断增强自身素质，提高服务水平，建立明确的奖惩机制，进一步提升法制副校长的荣誉度和责任感，激发其工作效能。
注释：
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