农村集体经营性建设用地“入市”流转研究综述

[摘 要] 农村集体经营性建设用地入市一直是学术界讨论的热点之一。对于入市，大家总体持支持态度，但也不能忽视其中的问题。要想保证农村集体经营性建设用地入市顺利进行，应对于集体经营性建设用地的内涵、权能以及建设市场所需的管理规则进行详细的研究。因此，本文详细整理集体经营性建设用地的概况和理论研究综述，仔细分析其中的含义、特点、必要性和意义。

[关键词] 建设用地;集体经营性;土地市场改革;农村土地

[中图分类号] F321.1[文献标识码] A[文章编号] 1674-7909（2019）18-58-3

1 农村集体经营性建设用地概况

在我国法律体系的约束下，农村集体土地的用途被严格限制，其可以承担的建设方面的任务主要包括宅基地、公共设施、公益事业、乡镇企业四类。如果想要突破此界限对土地进行使用，则由国家统一进行征收，再转变土地的形式将土地投入流转或用于其他用途。这样的操作过程使农村集体土地经过了层层把关，虽然保护了土地的使用途径不受随意更改，但是对于土地所有权人即农民集体的利益有所侵害，往往是政府获得巨额利益而农民仅获得一定的补偿。

无论是土地价值上涨的经济诱惑，还是人们对于公平公正的渴望，对于改变农村集体经营性建设土地流转方式的要求日益增多，国家不得不在所有权性质不变的前提下，保护农民的经济权利。早在2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中便明确要求建设城乡统一的建设用地市场，实现入市流转同价同权以保障农民的权利，共享改革红利。2014年中央一号文件再次涉及此方面，2015年开始了系统的入市改革尝试。

事实上，早在20世纪我国就已经出现了农村集体经营性建设用地使用权流转的情况。除去国家在江苏省苏州市等地的试点以外，隐性流转现象层出不穷。从现状来看，流转已经是大势所趋，是不能完全禁止的。

2 农村集体经营性建设用地“入市”的理论研究

2.1 农村集体经营性建设用地“入市”的含义

郑风田等将农村集体经营性建设用地定义为主要性质为生产经营的、可以通过乡镇规划由农村集体经济组织用于商业活动的土地[1]。梁燕强调农村集体经营性建设用地并非用于农业建设并具有足够的经营性特点[2]。孔祥智等主要提出乡村的乡镇企业等商业活动用地是主要的农村集体经营性建设用地，也体现了其经营性特点[3]。刘志勇等的观点与上述观点有明显不同，他主要是对法律法规中土地分类要求以及标准和现行的学理进行研究，认为不同标准所得出的定义都存在差异[4]，难以对此概念做出准确的分析。

2.2 农村集体经营性建设用地“入市”流转的特点

关于农村集体经营性建设用地“入市”流转的特点也是学者讨论的热点之一，多位学者对其进行了研究。郑丽霞认为其流转展现的特征主要包括流转形式较多、不同地域流转形式不同且流转的事实情况普遍存在[5]。吴逾峰认为我国集体经营性建设用地由于数量庞大且使用方式低端，很难得到高效发展，因此存在具有明显增值潜力但存在较大投资压力等特点[6]。蒋省三对集体经营性建设用地流转的特点进行分析，得出了以下特征：①规划内容与流转土地实际情况不同;②申请使用者与实际使用者不同;③集体组织与投资人存在阴阳合同[7]。

2.3 农村集体经营性建设用地“入市”流转的必要性

部分学者对入市持积极态度，认为入市所带来的提高土地使用效率、加快乡镇经济发展和促使农民享受改革红利等优点是不可忽视的闪光点。对比其带来的弊端而言，这些优势尤为重要。郑丽霞从集体土地利用规范化的需要、优化土地资源配置的需要、推动城镇化建设的需要3个方面提出“入市”流转是必要的[5]。蒋省三等认为事实上流转已经存在，合法让土地进入流转市场是必须做的政策准备，“合法”是最重要的规制[7]。周其仁对现行的土地征收制度进行研究后，认为农民并没有土地财产权，致使其无法获得出让后的增值利益[8]。

但也有学者持相对消极的态度，他们主要从现行的法律法规角度出发，认为现有土地法律体系不够健全，对市场的规制也不够规范、完善，如此积极地进行入市改革可能会侵害农民的权益。方志权等发现法律控制了农民对土地控制权的使用[9]。张雪琴等认为现行的法律法规中土地的所有权界限还没有得到完全的厘清，在此混乱的情况下进行的产权交易和利益分配也会混乱且没有保障[10]。而无法可依的情形更是部分学者最担心的入市时出现的情况，并且农民集体相对处于弱势，若产生矛盾如何发声也是一个问题。即便入市了，也不能确保土地收益能落实到农民手上。

2.4 农村集体经营性建设用地“入市”流转存在的问题

大部分学者认为农村集体经营性建设用地入市已经是大势所趋，但这并不意味着入市过程随波逐流，对于在此过程中产生的各种挑战，如果不能得到有效解决，可能会产生更大的社会危害。

张鹏在对实践中所产生的问题进行研究后得出了现行法律已经与发展不相契合、农村集体经营性建设用地流转空间小、农民自决权缺失、政府对于农民自主流转土地不支持、乡镇规划不科学、收益份额制度不明确以及交易程序不规范等结论[11]。伍振军将问题的主要矛盾集中在产权归属、收益机制和政府利益3个方面[12]。黄发儒发现农村集体经营性建设用地“入市”流转存在产权归属不明确、土地征收权存在滥用现象、各方面制度缺失等问题[13]。

2.5 农村集体经营性建设用地“入市”流转存在问题的解决对策

当前，农村土地改革越来越得到重视，实践中存在的许多问题对于政策的有效实施产生了一定程度的影响，这是不利于保障农民权益的。为了解决这些问题，必须先从法律的角度解决现行的法律制度问题，这样才可以更好地统筹城乡建设，振兴乡村。

郑丽霞首先将其目光投到了立法上，她提出必须先确定相应的流转原则，并且认为立法原则应主要分为符合保护耕地的原则、符合总体土地规划原则、符合市场与政府相协调的原则和个人利益与集体利益并重的原则[5]。其次，完善现行的《中华人民共和国土地管理法》，使其与现实情况相吻合。《中华人民共和国土地管理法》中必须明确农村集体经营性建设用地的属性界限，并更改其中第四十三条，使农村集体经营性建设用地可以通过正规渠道进行流转。此外，地方也要辅助改革發展，在政策层面因地制宜落实法律法规，针对当地农民情况保障其利益。伍振军强调了明确集体经营性建设用地内涵的重要性，只有厘清基本概念，才可以保证后续的机制形成不产生混乱的情况[12]。伍振军还提出需要对价格进行监管，建设流转市场，这样更有利于入市[12]。王文等对农村集体经营性建设用地交易方式进行研究，提出需要对用地的股价过程和规则进行严格的管理规制[14]。

张鹏面对现今存在的问题，提出以下几点建议[11]。一是从法律角度修改过时的法律，做到入市流转有法可依。在法律中取消对于农村集体经营性建设用地使用途径的限制，不再对其进行区别对待。这样的修改对于我国而言是巨大的改变，因此应多次进行不同的试点，从而整合经验，待条件成熟时对现行法律进行有效的修改，在条件尚未成熟时，可借助试点地区的政策法规对集体经营性建设用地使用权进行保护。二是扩大流转的余地。现如今，我国存在征地权被滥用的情况，这样的情况是绝对不利于农村集体经营性建设用地入市流转的。因此，要先缩小征地范围，这样入市流转才会有更大的空间。这就需要从法律方面限制征收范围，可以对其范围进行列举，并且明确其程序和补偿标准。三是强调农民流转的自决权。现实情况中仍然存在政府控制流转的现象，必须保护和尊重农民自身的想法。四是对农村土地进行优质规划。乡镇经济发展离不开良好的规划，土地规划也是其中不可或缺的环节。依法对农村土地进行规划，有利于更加科学高效地使用土地，减小城市土地与乡镇土地入市流转的差距。五是控制价格。为防止出现低价销售侵犯农民权益的情况，设立最低标准是必要手段。六是设立收益分配制度。为了让利益真正落到农民手上，激发农民流转土地的热情，良好的分配制度可以让乡镇发展充满生机。七是建立清楚明了的交易市场，将交易程序清晰化并明确税收，让各方处于公开、平等的交易平台中，共同分享土地收益。

2.6 农村集体经营性建设用地“入市”流转的意义

陈小君认为农村集体经营性建设用地入市流转意义重大[15]。首先，农村集体经营性建设用地入市流转实现了我国物权法对于所有权平等的保护。实现“同地同价”是自决权的体现，是打破农村土地垄断的巨大进步。其次，随着改革开放的深入推进，城市人民已经享受了足够的改革红利，而农民却一直未曾获得土地增值带来的利益。而农村集体经营性建设用地“入市”流转有利于新农村建设，可以为乡村建设注入资金，真正做到振兴乡村。再次，流转是加速农村工业化发展进程的手段之一，有利于乡镇淘汰老旧的污染企业，带来蓬勃的新兴工业发展模式，增加集体经营性建设用地价值。最后，土地是我国的紧缺资源之一，如果不进行流转，盘活僵硬的建设用地，那么就会加剧占用耕地的情形。我国是一个人口大国，必须保持耕地红线不动摇，才能保障人民的基本生活。农村集体经营性建设用地“入市”流转，既有利于适应市场的发展，又可保护人们的基本利益。集体土地进入市场有利于地方经济发展，有利于乡村经济供给侧改革，实现共同富裕。

参考文献

[1]郑风田，焦万慧.农村经营性建设用地入市障碍在哪？[J].当代县域经济，2015（1）：10-13.

[2]梁燕.农村集体经营性建设用地入市路径选择[J].农业科学研究，2014（3）：62-66.

[3]孔祥智，馬庆超.农村集体经营性建设用地改革：内涵、存在问题与对策建议[J].农村金融研究，2014（9）：10-14.

[4]刘志勇，李宽.浅谈城乡统一建设用地市场中集体经营性建设用地[J].内蒙古科技与经济，2014（23）：10-11.

[5]郑丽霞.农村集体经营性建设用地“入市”流转的法律问题研究[J].农业经济，2016（9）：100-102.

[6]吴逾峰.农村集体经营性建设用地流转及金融支持研究[J].南方金融，2014（12）：60-62.

[7]蒋省三，刘守英.农村集体建设用地进入市场势在必行[J].决策，2003（10）：18-19.

[8]周其仁.周其仁：土地确权需要一场奠基性的战役[J].中国房地产业，2015（3）：62-65.

[9]方志权，顾海英，张晨，等.农村土地承包关系“长久不变”的调查与思考：以上海市郊区为例[J].中国农村经济，2015（10）：28-33.

[10]张雪琴，田萌.初探农村集体建设用地使用权流转中的产权制约问题[J].资源与产业，2006（2）：14-18.

[11]张鹏.土地征收下的土地价值及其实现形式：农地价值及产权主体补偿研究[D].武汉：华中农业大学，2008.

[12]伍振军.集体建设用地建租赁房的困境与对策：基于北京市的探索实践[J].中国土地，2017（10）：10-12.

[13]黄发儒.集体经营性建设用地入市路径思考[J].中国土地，2015（2）：19-21.

[14]王文，洪亚敏，彭文英.集体建设用地使用权流转收益形成及其分配研究[J].中国土地科学，2009（7）：20-23.

[15]陈小君.农村集体土地征收的法理反思与制度重构[J].中国法学，2012（1）：33-44.

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