基础教育均衡发展的政策选择
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摘要:基础教育均衡发展,是关系到教育发展的整体战略问题。我国基础教育非均衡发展问题由来已久,体-现在城乡、区域、校际及群体等方面,从我国教育政策方面的因素来说,这主要与国家现行的教育转移支付制度以及教育资源城市偏向性等因素有关。为此,政府教育政策应在原有基础上进行新的重大调整:更新理念:创新机制;科学评估;完善制度。
关键词:基础教育;教育均衡;教育政策
中图分类号:G521 文献标识码:A 文章编号:1004-0544(2010)11-0094-04
教育均衡发展,是指政府通过一定的法律、法规、政策确保给公民或未来公民以同等受教育的权利和义务,通过政策的调整制定及资源的调配而提供相对均等的教育机会与条件。教育均衡发展是一个相对的概念。它包含三个相互联系的层次:一是确保人人都有受教育的权利和义务:二是提供相对平等的受教育的机会和条件;三是教育成功机会和教育效果的相对均等。教育均衡发展就是要加强教育资源的合理配置,即教育资源在教育系统内部各组成部分或不同子系统之间分配,这既包括社会总资源对教育的配置,也包括教育资源在各级各类教育行业间、各级各类学校间、各类地区教育事业间的分配。教育均衡发展的目标是使教育需求与教育供给之间相对均衡。“我们要力争用十年左右的时间,基本完成义务教育均衡发展,使教育资源更多向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜,确保每个适龄儿童少年不因家庭经济困难等原因而失学”。
一、教育均衡发展,是关系到我国基础教育发展的整体战略问题
第一,推进基础教育均衡发展是贯彻落实科学发展观和实施义务教育法的重要举措。党的十七大明确提出促进义务教育均衡发展,强调缩小区域发展差距,必须注重实现基本公共服务均等化。这是科学发展观在教育领域的重要体现,是对基础教育发展提出的更高要求。新修订的义务教育法将均衡发展纳入了法制化轨道,强调各级政府的法定义务。因此,贯彻落实科学发展观,坚持依法行政,就必须高度重视和大力推进基础教育均衡发展。
第二,推进基础教育均衡发展是坚持以人为本、办人民满意教育的迫切需要。随着物质生活水平的不断改善,人民群众对教育的需求大大增加。由于基础教育阶段受教育人数众多、涉及面最广,因而社会对基础教育公平最为关注。在基本实现“普九”之后,“上好学”的问题更加凸显出来。可以说,群众接受高质量教育的愿望与优质教育资源供给短缺的矛盾比以往更为突出。基础教育均衡发展寄托着亿万家庭对美好未来的期盼,成为社会要求最强烈的民生课题。我们要从贯彻以人为本理念和建设和谐社会的高度,推进基础教育均衡发展,努力办好每一所学校,关心每一个学生的成长,让广大群众共享教育改革发展的成果。
第三,推进基础教育均衡发展是新形势下教育事业自身发展的必然要求。经过多年艰苦努力,目前基础教育经费保障机制基本建立,城乡免费义务教育全面实施,我国已经摆脱了教育资源匮乏的状况,教育发展实现了大跨越,标志着基础教育发展进入全面提高质量的新阶段。但也要看到,不少地区特别是农村地区“普九”是在低起点和短时间内完成的,存在着基础薄弱、发展差距大、质量不高的突出问题。我们必须把工作重点从外延式普及转向内涵式发展。从扩大规模转向提高质量、均衡发展上来。现在国家财力在增强,公共财政的保障能力不断提高,教育投入大幅增加,国家有条件更有责任在均衡发展上迈出更大步伐。
二、我国基础教育非均衡的现状及政策因素分析
我国基础教育非均衡发展问题由来已久。在城乡、区域、校际及群体几方面都体现得非常明显,从我国教育政策方面的因素来说,这主要与国家现行的教育转移支付制度问题以及教育资源城市偏向性等因素有关。
(一)城乡差异
第一,城乡教育经费投入不均。2007年全国普通小学生均预算的公用经费支出为425元,比上年的270.94元增加了56.86%。其中,农村生均公用经费支出为403.76元,虽然比上年的248.53元增长62.64%,但依然低于全国平均水平,更远低于城市生均公用经费。
第二,城乡师资水平差距太大。一方面表现为城乡教师的数量差距,城市教师数量充足甚至超编,而农村正式在编教师却远远满足不了需求,还有相当部分民办教师及代课教师,农村学校教师包班现象很普遍。另一方面城乡教师的质量差距。现在全国农村还有24万名教师没有达到国家规定的合格学历,另有将近38万名代课人员。2007年,全国小学中高级职务教师比例为48.2%。城市高于农村9.5个百分点以上。贵州、青海农村小学中高级职务教师比例均低于30%,城市高于农村15个百分点以上。全国初中中高级职务教师所占比例为48.7%,城市高于农村19.2个百分点。贵州、甘肃、陕西农村初中中高级职务教师比例均低于30%,城市高于农村25个百分点。
第三,教师学非所教的现象较为突出。城市约为20%,农村则超过40%。尽管他们取得了国家承认的专科和本科学历,但实际教学能力和整体素质并没有同步提高。
第四,城乡学校的办学条件和教学质量差距拉大。突出地表现在城乡生均教学仪器设备值方面。全国1/3以上地区的中小学生均教学仪器设备值的城乡差距继续扩大,小学生均教学仪器设备值城乡之比为2.9:1,初中生均教学仪器设备值的城乡比平均为1.4:1。Ⅲ由于城乡办学条件和福利待遇的差距,农村骨干教师流失情况严重,从农村流向县城,流向发达城市;从小学流失到初中,初中流失到高中:从非重点学校流向重点学校。如武汉市新洲区某初中近3年流失教师11人,学校连续3届语文教研组长全部流失。南开大学近三年来的统计显示,2006年农村新生比例30%,2007年这一数据为25%,2008年则为24%,下降趋势明显。
(二)区域差异
主要体现在东中西部地区的教育在经费投入、师资水平、硬件设施和教育质量等方面的不均衡状态。以基础教育区域经费投入为例,东部的各项教育经费指标平均是中西部的一到两倍,如:2007年北京市普通中小学的生均预算内公用经费,分别是全国平均水平的6.93和8.66倍。近年来西部大开发战略的实施,西部教育的发展有所加快。而中部的差距又凸显出来,有多项指标呈现“中部凹陷”现象。”从2007年预算内教育经费来说,广东省659.75亿元,湖北省223.59亿元,甘肃省133.19亿元。小学生均仪器设备值东部为382元、中部为266元、西部为213元,东、西部之比为1.8:1,东、中部之比为1.4:1。初中生均仪器设备值东部为474元、中部为289元、西部为242元,东、西部之比为2.0:1;东、中部之比为1.6:1。
经济发展水平直接影响到当地政府对教育的投入,直接制约着教育发展的物质基础和办学条件,制约着教育发展的规模和速度,制约着教育的培养目标、教育内容和手
段。改革开放以来,尤其是在“西部大开发、振兴东北战略”提出之前,政府相关部门把投资和其他优惠政策均向沿海发达地区倾斜,影响了内陆地区的发展。目前这种倾斜式的人为因素仍然部分存在并继续发挥着影响力。
(三)校际差异
校际差异既表现为不同区域间不同学校的非均衡发展,又表现为同一区域内重点学校、示范学校和普通学校、薄弱学校之间在教育经费、办学条件和师资力量等方面的不均衡。校际之间基础教育资源分配不均衡现象较为严重。湖北省同一市(州)普通初中校际间的生均公用经费总支出差距已达到3.4-37.3倍,其中超过10倍以上的市(州)多达11个;而普通小学校际间的差距更是高达14.3—439.2倍。超过100倍以上的市(州)有6个,超过50倍以上的市(州)有8个之多。重点学校不仅可以获得超出一般普通学校的公共教育资源,而且可以凭借其累积的社会效应收取高额的择校费用。在教育经费方面,重点学校的经费由省(市、自治区)直接拨款,并且按照较高的标准改善办学条件。充实教学设备;在师资方面,据黑龙江、河南、广西、云南四省的统计,省域内中级以上职务教师比例最高的前20%学校与最低的后20%学校分别相差24.5、27.7、30.8和32.6个百分点。校际中高级职务教师比例差距过大,是造成义务教育发展不均衡和择校问题难以解决的重要原因。在招生方面,允许重点学校择优录取;在课程设置方面,城市重点小学从3年级开设外语课。而这一切都是普通学校、薄弱学校享受不到的待遇。
教育部于1962年发出《关于有重点地办好一批全日制中、小学的通知》,该文件要求在每一县(市)范围内选定一至几所学校,以便集中力量,尽快地把这批学校办好。1994年,国务院在《中国教育改革和发展纲要》的实施意见中提出,到2000年普通高中在校生要达到850万人左右。每个县要面向全县重点办好一两所中学。在此文件的要求下,改革地区重点学校进入快速发展轨道。在政策的指引下各地经过多年的发展,重点学校的建设成果有目共睹。层层设置的重点学校制度,加剧了基础教育领域的失衡发展,导致在地区内、区域内学校之间的差距进一步拉大。在盲目地设置了一些“重点校”、“示范校”之后,又人为地产生了一大批的“薄弱校”、“垃圾校”,造成教育教学资源的分配失衡。
(四)阶层差异
主要表现为不同社会阶层所享受到的基础教育差异。改革开放以来,我国社会阶层逐渐分化,阶层之间的收入差距拉大。中国社会目前的贫困人口的总数大约有15000万至21000万人。贫困人群数量的扩大,伴之而来的必然是贫困学生群体数量的不断增加。据一项调查显示,重点中学中,干部子女所占的比重很大,科级以上干部子女占班级总额超过50%。而社会上存在着大量的弱势人群。无力通过金钱、权力和社会关系来选择理想的学校,他们的子女只能在普通学校或薄弱学校就学。周雪光等认为改革开放之后中国城市中的教育不平等现象急剧增加,其中获益最多的是包括高级干部、专家、大城市居民在内的优势阶层子女。杨东平对10个城市4"D所高中的近4000名学生进行了问卷调查:城镇户口和中高阶层家庭的学生更多地集中在重点中学,而农业户口和低阶层家庭的学生多在普通中学。
随着市场经济的不断发展,收入差别层随之出现,从而促成了社会分层的出现,这种因经济二元发展而导致的贫富差距在拉大社会阶层差异的同时,辐射到教育领域,而教育本应作为可以弥补由于社会经济、文化差距而引起的学习差距,在某些不正当的利益激励机制下却进一步加深了阶层之间的差距。这种体现在教育方面的“马太效应”,使得强者越强,弱者越弱,更大程度上加大了社会各阶层教育质量的差异。
三、基础教育均衡发展的政策选择
(一)更新理念,树立正确的基础教育均衡发展观和科学的策略观
1.从“城市中心”转向“均衡发展”。在目前公共教育资源仍然十分紧缺的态势下,国家应该保证全社会基础教育必需的资源,加大调整国家教育资源城乡分配、区域分配、校际分配格局的力度,一方面要求为所有的学校和学生提供平等的机会和条件,政府应当公平地分配教育资源,保证基本的教育需求;另一方面我国作为一个发展中的大国,为了迎接国际竞争的挑战,保证国家和民族长远发展的需要,让优质教育资源得到迅速发展,从而实现基础教育的高层次均衡发展。这里的关键在于公平与效率的合理的“度”的现实选择,如在城乡地区的关系上,既要承认区位优势的客观性和区域差距的长期性,不能用行政手段人为地拉平城乡之间的差距:同时又要运用经济的、政策的和行政的手段,使地区差距不再继续扩大,并且通过实行投资和政策引导,为缩小城乡差距创造条件。坚持用均衡发展的思想来指导今后的教育,在努力满足每个青少年平等享受质量越来越高的基础教育的同时,积极创造条件,必将促进高质量教育均衡发展的策略逐渐地拓展到整个教育领域。
2.从“精英教育”转向“大众教育”。最大限度地追求教育机会和条件分配的均衡是政府的责任。为了达到这一目的,政府的教育决策过程应当首先从过去封闭状态转变为允许教育利益相关者参与决策活动,使教育决策过程能体现最大多数人的要求和利益。从较长时期看。教育的效率效应与公平效应可并行不悖。但在短期内,在资源有限的约束条件下,这两个效应无法兼得。所以,政府在决定教育资源的投向时,需要做出公共政策上的选择。长期以来我国奉行的教育资源分配模式,正是以效率为导向的,它以发展现代产业为宗旨,以精英人才培养为中心,将各级重点学校及城镇学校作为投资重点。它确实可以使有限的政府教育资源在较短时间内产生出较高的经济效率,但归根到底,它有悖于政府作为基础教育均衡发展的承担主体。也有悖于公共财政的基本宗旨。事实上,从长远来看,不公平的政策也不可能是有效率的。所以,政府的主要职责应该是为广大群众提供均衡的、公平的受教育机会。
(二)创新机制,完善基础教育的投资体制
1.试行“以省为主,以县为辅”的基础教育财政体制,从制度上保障基础教育的投人。目前,我国主要实行的是“在国务院领导下,由地方政府负责,分级管理,以县为主”的管理体制。这种“以县为主”的管理体制,农村义务教育办学主体由乡村上移到县级,资金来源由农民转移到财政,这对于进一步加大县财政对农村义务教育的统筹力度和保障力度有着重要的历史意义。国务院又出台了农村义务教育经费保障新机制,按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则,逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围,建立中央和地方分项目、按比例分担,由财政补助学校公用经费的农村义务教育经费保障机制。2006年修订通过的新《义务教育法》打破了我国自2001年实施的“以县为主”的义务教育经费投入机制,建立了国务院、省、县三级政府分项目、按比
例分担的义务教育经费保障机制。可以说这些政策的出台对于改变长期以来我国基础教育投资重心过低,增加中央政府对基础教育的投入以及合理确定各级政府承担基础教育财政责任等方面都有重要的指导意义,但是,这种根源于“以县为主”的中央政府和地方政府分层的基础教育财政责任体制受地方财政实力的不均衡影响直接导致了我国基础教育财政资源的严重不平衡。并且这一体制下各级政府的教育财政责任没有科学合理的划分,不能保障基础教育均衡发展的实现。因此,可试行“以省为主,以县为辅”的基础教育财政体制,将基础教育财政的主体提高到省一级,如中央主要负责基础教育教师工资的发放,各省承担基础教育的基建费用,如校舍建设、硬件设备的添置等,而县一级政府可根据财政情况负责教师奖金、福利等的发放。寄希望于这种通过上移投资主体,明确各级政府基础教育财政分担的财政责任体制能够有助于缩小因投资主体过低而导致的过大差距。
2.健全基础教育财政转移支付制度的监督机制,防止部分地方政府对教育转移支付经费的挪用和截留。当前,正是由于基层财政预算管理体制的不健全,在教育转移支付经费的使用中还存在一定程度的挪用现象,除了一些人为因素以外,相关管理体制的不尽完善也负有不可推卸之责,尤为重要的就是监督机制的缺乏与不力。为此,除了相关部门积极作为外。还必须通过全国人大以法律的形式,制定教育财政法,对教育经费特别是基础教育专项拨款的分配、使用与管理等各个环节进行监督。使我国基础教育的发展得到可靠的财政投人支援。
3.建立弱势群体财政补偿的政策机制。为了实现教育均衡发展的目标,政府要建立基础教育的弱势补偿制度,为贫困地区提供特殊的教育津贴,国家可以通过宏观调控来实施。社会对弱势群体的补偿是衡量社会公平的重要尺度之一。虽然我国的教育制度中已经有了一些补偿的机制,如“希望工程”、政府的教育扶贫。但是与广大的弱势群体存在的困难相比,目前的补偿力度还远远不够。应建立起政府组织和非政府组织共同资助弱势群体的社会公平保障体系,鼓励民间资金帮助弱势群体解决教育困难。政府应在政策与法律方面促进城市与农村、发达与落后地区之间均衡发展。利用国家财政的专项资金或利用融资方式推动落后地区的弱势群体的教育发展。对各种群体的相对劣势进行详细计算,并随着社会发展不断对补偿的对象、范围和内容进行调整。这些都需要我们增强政策的回应性,及时捕捉各种社会变化的信息,通过科学而严谨的数理分析方法进行分析,并做出相应而适时的政策调整。
(三)科学评估,引领基础教育均衡发展
1.制定教育均衡发展系数,建立教育差距预报机制。通过一系列重要而敏感的教育指标信息(如生均经费、师资力量、教学设施、升学率、毕业率、辍学率等)的统计、汇总和分析,建立起一套科学的数学模型,找出我国基础教育发展水平的一个基准值,制定出我国基础教育均衡发展的系数,可从受教育机会均衡、教育资源配置均衡、教育质量均衡、教育结果均衡四个维度构建。有了教育均衡发展系数,政府和社会便能及时地洞悉和掌握城乡、区域之间基础教育发展的实际状况和差距差异,继而起到预警和调控作用。同时不同地区不同学校亦可以通过自身状况与基准值的对照来准确地测定和识别自己发展的速度、位置,继而作出自觉地反馈与努力。教育均衡发展系数应由国家教育行政部门定期制定和发布、动态调整。政府可以对均衡发展指数的下线做出明确的规定,通过法律或行政的手段将均衡发展系数控制在一个合理的域值范围内。
2.建立健全新的考评体系,逐步消灭“择校”现象,促进基础教育均衡发展。进一步推进和完善高中考、高中招制度改革,完善学生学业考试成绩等级评价和综合素质评价相结合的评价考试及升学体系。教育行政部门应坚持执行一些行之有效的好做法,如:取消小学升初中考试、就近入学、取消重点学校重点班。在义务教育阶段,应停止示范性学校的评估,或者以素质教育实验学校、教育改革先进校取而代之。建议当前按照义务教育办学标准,加大对普通学校的支持力度。从投入、师资、政策等方面向薄弱学校倾斜,不断增加财政投入,大力提升师资队伍的能力和素质,努力消除薄弱学校的薄弱点,使普通学校的办学条件标准化、学校管理规划化、办学特色多样化,建立起公平合理的竞争机制,推动基础教育均衡发展。
(四)完善制度,促进城乡教师素质的共同提升
1.建立城乡教师定期合作交流的制度。《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》中指出:“建立城镇中小学教师到乡村任教服务制度。城镇中小学教师晋升高级职务应有在乡村任教一年以上的经历,地(市)、县教育部门要建立区域内城乡校对校教师定期交流制度。”这一制度已初见成效。为了进一步促进教师资源优化配置,可试行跨地区合作、交流、援教,城乡学校可在政府部门的支持下建立合作关系,包括校长、教师之间的双向交流、任职,定期组织专题研讨,有条件的还可以进行学生之间的交流:还可在对口学校之间实行教学设备资料互相借用、富裕教学物质无偿馈赠。这种做法能促进城乡学校共同发展,在此过程中,不仅是教育资源的合理利用,而且从现代化的进程而言,应该看作是现代教育与现代文明的传播过程,因为教育的现代化不仅需要现代校舍和教育设施的建设,更需要现代教育思想与教育模式的传播与实施。城乡教师在自身专业发展的需求方面存在异同,他们的交流在一定程度上更为重要:共同为农村经济社会发展服务。
2.改善农村教师的工作和生活条件,稳定农村教师队伍。依靠城市新的大学生和城镇教师短期支教,虽有一定效果,但难以持久。发展农村教育稳定的依靠力量仍是那些长年工作在偏远、贫困乡村的农村教师。对农村学生来说。他们不仅是知识的传播者,更是梦想的制造者。农村教师工资福利低、办公条件差,这严重挫伤了农村教师的积极性,优秀教师大量流失。政府应加大宏观凋控和经费统筹的力度,实现同一区域同类教师工资待遇基本相同;并且逐步改善农村教师的住房、工作条件,对县城以下工作一定年限的农村教师采取奖励工资,建立农村教师岗位津贴,逐步缩小城乡教师的工资待遇,稳定农村教师队伍。
3.制定城乡教师的专业标准,建立教师专业发展的激励措施和评价机制。制定的教师专业标准既要体现教师职业道德、专业基本知识与技能等,也要关注城乡教师专业发展的差异性、阶段性和整体性。标准应由权威部门统一制订,各区域所在教育部门或学校可参考标准,制定教师专业发展的发展性评价标准,形成定期检查督促、考评制度,纳入上级对学校和学校校长以及学校对教师的目标考评,考评结果作为校长和教师任用、晋升和评职的依据之一,形成学校有要求、教师有专业发展目标的具体行动,旨在促进教师专业改进与提高,增强信心,激发创新,教师也可按标准制定个人阶段性发展计划,真正地做到从“要我发展”转变到“我要发展”。
责任编辑 刘婷