近三十年来关于我国教育经费在各级教育中的配置结构研究的文献综述

[摘要] 文章回顾了近三十年来我国教育经费在各级教育中配置结构的研究，归纳梳理了教育经费配置结构的研究内容、度量指标、国际比较等问题，在此基础上总结现有研究的不足，并展望未来研究趋势。

[关键词] 教育经费；各级教育；配置结构

[中图分类号] G40—054 G526.7 [文献标识码] A [文章编号] 1671—6639（2012）03—0054—05

近几十年来，我国经济实力及综合国力水平得到了长足的发展，教育资源总量不断扩大，教育经费支出总量也不断增长，但相对于庞大的市场需求而言，教育经费支出不仅在总量上不能满足市场需求，在配置结构上也缺乏科学性和合理性，从而导致教育资源的严重浪费。我国“十二五”规划中明确提出要“切实提高教育投入效益”，“认真研究各级各类教育经费的宏观结构，通过科学安排增量，优化教育投入结构”。可见，在当前我国教育经费总量相对匮乏的情况下，如何提升教育经费配置结构的合理性，从而提高资源的利用效率已是当务之急。

一般来讲，教育经费配置结构研究可以包括三方面内容：第一是教育经费在各级各类教育间的分配结构；第二是教育经费在区域间的分配结构；第三是教育经费在学校间的分配结构。本研究只对第一种情况进行探讨，即研究教育经费在各级各类教育间进行分配并形成的一种比例关系。

教育经费配置问题是属于教育经济学的研究范畴，教育经济学在20世纪70年代末80年代初传入我国，此后，教育经费配置结构问题的研究便不断发展，本文将依据时间顺序对研究的进展进行梳理。

一、20世纪80年代

1984年中国经济学会成立，1985年《教育与经济》杂志创刊，这是教育经济学界的两件大事，标志着教育经济学在我国的形成。厉以宁、王善迈、杨葆焜、邱渊等学者相继出版了教育经济学教材，教育经费在各级教育中的配置结构问题作为教育资源配置的核心内容之一，各位学者在教材中都进行了相关阐述，因此而开创了教育经费配置结构研究的先河。这一时期以王善迈的研究成果最具代表性。

王善迈、崔玉萍在《50个国家三级教育投资结构变动分析》中，运用时间序列与横截面分组比较相结合的方式，研究了50个国家在1960—1984年政府支出的教育事业费在初等、中等、高等教育之间的分配比例的变动，在此基础上归纳出世界各国三级教育投资分配结构变动的一般规律和发展趋势：其一，任何国家在经济和教育发展的最初阶段，三级教育投资的分配结构受其教育结构的影响，呈“金字塔”型；其二，教育投资分配结构随着教育结构的变化而变化，中等和高等教育学生比例不断提高，教育投资的分配比例与相应的学生比例基本上是对等的；第三，随着人均GNP水平的不断提高，三级教育投资比例间的差距在缩小。例如：以初等教育生均经费为1，将按照人均GNP高低分成四组的国家进行三级教育生均经费比分析，结果发现，1980年人均GNP为500美元以下国家三级教育生均经费比是1：2.2：28，人均GNP500—2000美元的国家三级教育生均经费比是1：2.5：9.9，人均GNP为2000—5000美元国家三级教育生均经费比是1：1.7：5.7，而人均GNP为5000美元以上的国家三级教育生均经费比是1：0.8：1.7，可见，随着人均GNP的提高，三级教育生均经费间的差距在逐步缩小[1]。

在《中国教育经费面临的问题与对策》中，王善迈认为，评价三级教育经费比例不能简单地以总量比进行衡量，因为各级教育规模不同、学生人数不同。最能体现三级教育经费比例的应是三级教育生均教育经费比，如以此指标衡量，在我国教育经费总量不足的条件下，高教经费比重偏高。以1984年数据为例，如果年生均教育经费当量计算小学生为1，我国中学生为2.79，大学生为59.7。经济发展水平越低的国家，高教生均经费与普教生均经费差别越大，经济发展水平越高的国家，二者差别越小。但我国三级生均教育经费差别不仅大大高于发达国家，而且也高于发展中国家。我国中小学、尤其小学办学条件恶化，到了难以维持的地步[2]。

二、20世纪90年代

20世纪90年代初期，中国进行社会主义市场经济体制改革，这一时期中国教育资源配置政策也发生了很大变化，掀起了教育界关于教育体制如何适应社会主义市场经济体制改革的浪潮，学术界关于“教育产业化”和“教育市场化”的讨论十分热烈。此期间关于教育经费在各级教育中配置结构的研究成果显著减少。

甘行琼在《中国公共教育支出分析》一文中，对“八五”期间各级教育生均预算内教育事业费的增长情况进行分析，并结合当时的物价上涨指数，得出结论：由于物价上涨幅度大，有时甚至超过生均事业费的增长速度，使得生均事业费的实际增长不多，有时甚至是负增长，不能适应教育事业发展规模及增长速度的需要。在研究我国预算内教育支出的教育级别构成情况时发现：我国“八五”期间预算内教育支出构成变化不大，高等教育支出比例下降了近二个百分点，中等教育支出比例上升了近三个百分点，初等教育支出比例基本稳定，甘行琼认为，这是“八五”期间我国高等教育开始实行收费制度以及国家大力提倡发展职业教育，增加职业教育投入的结果。甘行琼在分析教育经费配置结构现状的基础上，采用社会和私人教育收益率测算法对不同国家三级教育的收益率情况进行对比分析，发现政府支出用于初等教育的效益要大于用于中、高等教育的效益，因而得出结论：初等教育应成为政府教育开支的优先对象[3]。

三、世纪之交的10年

历史的车轮驶入21世纪，我国经济飞速发展，教育财政制度的改革不断完善，教育经费在各级教育间的配置也出现了较大的发展变化，国内学者的相关研究成果大量涌现。

李玲在《我国教育经费支出效益的实证分析》一文中分析了1997年我国各级学校教育经费支出结构，经费总额最多的是小学，其余依次为中学、高等学校和中等专业学校。但是由于我国小学在校学生数量是高等学校学生的21.7倍，是中学的2.2倍，而小学教育经费总数只是高等学校的1.91倍，是中学的1.14倍，比例明显不搭配[4]。

杨丹芳采用国际比较法，对中国三级教育财力分配比例与部分国家进行研究，选取联合国教科文组织部分成员国进行比较，文章通过对比1990年我国与其他国家的大学、中学、小学和学前的教育经费分配比例，得出结论：我国高等教育投入不仅大大高于一般的发展中国家，而且高于一些发达国家，而初等、中等教育的投入与大多数国家相比显得相对不足[5]。

贾汇亮、刘清华在分析教育投资在三级教育中分配现状时，将1990—1995年我国教育经费总量在三级教育中的分配情况进行统计分析，并与世界上其他国家或地区进行对比，得出的基本规律是：发达国家的初等教育任务较轻，教育投资的重点偏重高等教育，大多数不发达国家和发展中国家由于教育落后，教育投资的重点是初等教育。我国属于发展中国家，教育属于相对落后的阶段，对初等教育投资偏少是不合理的[6]。

陶璐整理了2000—2008年我国初等、中等、高等教育在校学生年生均经费支出比例，通过比较分析，发现我国三级教育的事业费支出差距在逐年缩小，并且已由2000年的高等教育、中等教育、初等教育生均支出递减顺序转变为中等教育、高等教育、初等教育生均支出递减顺序，陶璐认为这与我国近几年来全面实行九年制免费义务教育和加大对中等职业教育，尤其是农村中等职业教育的财政投入分不开[7]。

刘华将1990—2000年我国财政性教育经费支出在三级教育中分配情况进行分析，并将其结果与王善迈、孙玉萍对50个不同发展水平国家教育结构的统计研究结果进行比较，得出结论：这一时期我国高等教育实际投资比例比在这一经济发展水平下所对应的比例高出了51.47%，初等教育投资比例低了23.38%，因此，我国财政性教育支出结构存在重高等教育、轻初中等教育的问题。虽然这一结论并不违背现实情况，但是严格来讲，刘华在此研究中没有考虑不同时期物价等因素的影响，将二者进行直接对比是缺乏严谨性的[8]。

李亚京力、沈百福在各级教育之间的投资均衡问题研究中，分析了2003年我国教育投资总量，高等教育占30.18%，中等教育占38.49%，初等教育占25.38%，其他占投资的5.96%，中等教育投资所占比例最高，高等教育投资超过了初等教育投资，但是如果考虑教育规模的差异，显然教育投资的均衡性是有问题的。李亚京力、沈百福认为，对不同教育类别的教育投资总量及其比例分析，还不足以讨论均衡问题，因为其中没有考虑学生数这样一个重要规模指标的影响，于是，他们又分析了2003年各级各类学校生均教育经费情况，得出各级教育生均资源配置是很不均衡的结论，初中和小学的生均经费显然太低，仅为普通高校的10%左右。在研究各个地区间教育投资的均衡问题时，以2003年为例，研究我国不同省份各级教育生均经费指数，得出结论：小学生均经费指数最高的是西藏，最低的是河南；初中生均经费指数最高的是西藏，最低的是河北；普通高中生均经费指数最高的是西藏，最低是山东；普通高校生均经费指数最高是西藏，最低是上海。此外，还将浙江和贵州的各级教育生均教育事业费进行比较，分析发达地区和欠发达地区在教育投资方面的差异，得到“地区之间教育投资的不均衡主要发生在义务教育阶段”的结论[9]。这一研究一定程度上丰富了教育经费配置结构在省际间的差异性分析，但是由于选取的仅仅是2003年的数据，只是一种静态的分析，不足以阐明省际间的各级教育经费配置特点及变化趋势。

贾智莲在对教育财政支出的级次研究中，对1998—2004年我国各级教育生均预算内支出情况进行比较，发现2001年以来，政府逐步加大了对初级教育的投入，高等教育投入开始呈下降趋势，教育支出的级差趋于逐步缩小的趋势，尽管如此，我国2004年普通高等教育与普通小学生均预算内经费之比为1：6.3，低于同期世界平均水平，这说明我国教育经费在各级教育之间分布不合理，体现在高等教育投入和初等教育投入差额悬殊[10]。

一直以来，关于教育经费在学前教育中配置情况的研究比较少见，徐雨虹选取1998—2002年数据，将我国省际间学前教育政府投入的绝对差异进行分析，认为我国从1998—2002年的学前教育经费的各项标准差都呈现上升趋势，说明我国学前教育政府财政投入在省际间的差距在逐渐扩大；同时，又对代表省际间学前教育投入的各项指标的变异系数和基尼系数进行分析，得到结论是：由于地区发展差异极大，民间资本投资幼教的热情不同，导致省际间极大的基尼系数，即民间投资的极大差异[11]。

陈思研究了1995—2003年的生均经费指数，发现我国自1995年以来，对初、中等教育的教育经费不断增加，生均教育经费指数逐年提高，如初等教育的生均经费指数从1995年的10上升到2003年的14.91，而高等教育的生均经费指数表现出明显的回落，由2001年的228.26逐渐降到2003年的187.17[12]。

付星宇选取2005年OECD部分成员国与我国教育财政支出在三级教育中的分配情况进行对比，得出结论：在世界主要国家三级教育财政分配中，各国对社会效益较强的基础教育投资力度大，初等教育和中等教育在教育经费分配中所占比例，在所列国家中两者的总和都在70%左右，同年我国初等教育和中等教育两者所分配的经费比例总和为64.2%，这表明我国在基础教育投资方面的力度明显落后于其他国家[13]。

沈百福在对高等教育公共资源分配的国际经验研究中，对29个OECD成员国的公共教育经费在各级教育间的分配情况进行对比分析，发现大部分国家基础教育占公共经费的比例在60%—80%之间，29个OECD成员国中有21个国家用于基础教育的公共经费的比例集中分布在65%—75%之间。沈百福认为，影响教育资源在各级教育中分配结构的根本因素是社会经济发展水平，我国属于中等人类指数国家，但是我国公共教育资源对高等教育的分配比例却达到了发达指数国家水平，一方面可以理解成我国高等教育是超前发展的，另外一方面也可以认为是高等教育挤占了初等或者中等教育公共教育资源[14]。

顾昕、周适将中国公共教育经费的支出结构与OECD国家情况进行对比，得出这样的结论：1996—2008年，中国公共教育经费用于高等教育的支出比重集中在17%—23%，而2000—2006年OECD国家这一比例集中在23%—25%，仅从数字上来看，中国公共教育经费用于高等教育的比例并非很高，但必须注意到，发达国家高等教育已经到了普及化阶段，其毛入学率达到了40%以上，而中国依然处在高等教育大众化阶段，高等院校的毛入学率不足25%，因此，中国公共教育经费用于高等教育的支出比重还是相对偏高的。顾昕、周适还通过考察生均公共教育经费与人均GDP之比，发现一个重要现象，即中国高等教育经费水平在国际上偏高，尤其是比发达国家的水平高出很多。从而得出结论：中国高等教育中生均公共教育经费的支出水平太高，经费使用效率太低，在一定程度上存在浪费现象[15]。

杜晓利、沈百福对我国预算内教育经费在三级教育中的分配比例进行了实证研究，经统计，1993—2006年，我国预算内教育经费在三级教育中的平均分配比例，普通高等教育为21.6%，中等教育为36.8%，小学为32.8%，其他为8.8%。高等教育经费分配比经历了一个逐步提高又逐步降低的过程；中等教育分配比例逐年降低；初等教育分配比例较为稳定。并进行了总结分析：财政预算内教育经费对高等教育的分配比例在20%左右是合理且稳定的；预算内教育经费在中等教育中的分配现状缺乏合理性，中等教育规模的不断增长迫切需要提高财政预算内教育经费对中等教育的分配比例；预算内教育经费在初等教育的分配比例比较稳定是合理的，显示了政府为保证义务教育公平所作出的努力[16]。

陶聆之认为，生均教育经费是考察教育经费情况的根本指标，是衡量在校生教育投资量大小的指标，能够比较准确地反映教育经费提供的程度，通过实证研究各级教育生均预算内教育经费支出的差异，可以从总体上了解各级教育生均预算内教育经费支出的基本情况，并利用2000—2006年各级学校生均预算内教育经费支出数据进行统计分析，得出这样一些结论：普通高等学校生均预算内教育经费的变化幅度大于普通中学、普通小学和幼儿园；普通高等学校、普通中学、普通小学和幼儿园的生均预算内教育经费分布有显著性差异[17]。

陈晓宇运用1990—2008年教育总经费和财政性教育经费在初等教育、中等教育及高等教育之间的分配结构变化情况，来分析不同类别的教育在资源配置比例上是否合理，是否满足自身协调发展的需要，并得出结论：在20世纪90年代初期，财政性高等教育经费占总的财政性教育经费的份额高于高等教育总经费占全国教育总经费的比重，说明高等教育对财政性经费的依赖程度高于教育系统总体；相反，初等教育和中等教育总经费占全国教育总经费的比重则高于其在财政性经费中的比重，显示当时国家财政对初等和中等教育的负担程度偏低。世纪之交，我国高等教育规模大幅扩张，高等教育快速进入大众化阶段，高等教育总经费在全国教育总经费中的比重也大幅提升，从1996年的16%提高到2004年的31%，显著高于初等教育的25%，我国高等教育对财政性经费的依赖程度逐渐下降[18]。

四、小结

我国教育经费配置结构研究是中国教育改革和发展实践中的重大现实问题，三十年来学术界对这一问题的研究越来越深入。但现有文献研究也存在一些不足之处，这就为学者们在这一领域进一步研究提供了一定的创新空间。

在国际比较研究中，国内研究、特别是近十年来的国内研究多将比较对象集中于OECD国家。由于OECD国家多为经济发达国家，而我国是发展中国家，经济发展水平有很大差异，教育财政体制也有所不同，在此基础上对教育经费配置结构进行比较，是缺乏科学性的。笔者认为，对于教育经费配置结构的国际比较，应该着眼更加宽泛的研究领域，选取联合国教科文组织成员国进行对比分析是科学合理的。

我国由于地域、历史等原因，东、中、西部经济发展呈现阶梯状，体现在教育上也是差异显著，各省的教育经费支出结构有所不同。对各级教育经费支出结构进行省际间差异分析，对于研究影响教育经费支出结构的因素分析具有现实意义，然而现有文献在这方面的研究比较鲜见。

由于我国学前教育的经费支出比例较低，学者们通常忽略此部分的研究。尽管我国学前教育经费拨款逐年增加，但从经费总量上来说，一直是处于严重不足状态。《国家教育事业发展第十二个五年规划》中明确规定：“省级政府制定本区域学前教育发展规划，完善发展学前教育政策，加强学前教育师资队伍建设，建立学前教育的经费保障制度。”可见，学前教育研究的重要性越来越突出。

[参考文献]

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[2]王善迈.中国教育经费面临的问题与对策[J].教育与经济，1989（01）：p43～47.

[3]甘行琼.中国公共教育支出分析[J].教育与经济，1998（12）：p6～10.

[4]李玲.我国教育经费支出效益的实证分析[J].河北经贸大学学报，2001（3）：p8～15.

[5]杨丹芳.市场经济条件下的教育支出配置[J].教育发展研究，2000（04）：p32.

[6]贾汇亮，刘清华.我国教育投资在三级教育中的分配与教育公平[J].教育探索，2003（12）：p52～54.

[7]陶璐.我国财政教育支出的现状分析及对策建议[J].安徽农业大学学报（社会科学版），2010（07）：p53.

[8]刘华.优化财政性三级教育支出结构[J].中国流通经济， 2004（12）：p15～18.

[9]李亚京力，沈百福.教育投资均衡评价[J].高教发展与评估，2006（07）：p48～53.

[10]贾智莲.我国财政教育支出的现状分析及对策思考[J].经济论坛，2007（05）：p103.

[11]徐雨虹.新制度经济学视角下的我国学前教育投资制度研究[D].上海：华东师范大学.2007.

[12]陈思.我国三级教育投资分配的公平与效率问题研究[J].中州大学学报，2009（2）：p54～55.

[13]付星宇.中外财政教育支出的比较研究[D].长春：东北师范大学.2009.

[14]沈百福我国公共教育资源对普通高等教育的配置[J].教育与现代化，2009（06）：p78～79.

[15]顾昕，周适.中国公共教育经费投入与支出的现实审视[J].河北学刊，2010（05）：p12～13.

[16]杜晓利，沈百福.我国公共教育资源配置研究[J].教育理论与实践，2010（05）： p18～21.

[17]陶聆之.我国各级教育生均预算内教育经费支出差异的实证研究[J].广西教育，2011（09）：p73～75.

[18]陈晓宇.我国教育经费结构：回顾与展望[J].教育与经济，2012（01）：p24～25.

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