政府辅助幼儿教育责无旁贷
[摘要]从上世纪80年代开始，我国有些地方出现了政府从幼儿教育中撤资或减少对幼儿教育的投资，或出租、变卖优质公立幼儿园的现象，理由是幼儿教育属于非义务教育，应该社会化。但这是否意味着地方政府应该减少对幼儿教育的投资呢?本文从经济学角度分析了幼儿教育的属性，提出幼儿教育作为一种准公共产品，只有采用市场和政府结合的供给方式才是最有效的，由此可以说政府辅助幼儿教育责无旁贷。
[关键词]幼儿教育投资；公共产品；准公共产品
从上世纪80年代开始，我国有些地方出现了政府从幼儿教育中撤资或减少对幼儿教育的投资，或出租、变卖优质公立幼儿园的现象，理由是幼儿教育属于非义务教育，应该社会化。我国现阶段的幼儿教育虽说尚属于非义务教育，但这并不意味着地方政府可以因此减少对幼儿教育的投资。因为从经济学角度分析可以发现，幼儿教育作为一种准公共产品，只有采用市场和政府结合的供给方式才是最有效的。
一、幼儿教育的属性——根据公共产品理论，属准公共产品
(一)何谓公共产品
对教育产品属性的讨论是建立在公共产品理论基础之上的。公共产品理论最先由美国经济学家萨缪尔森于1954年系统阐述，他对公共产品是这样定义的：“公共产品是这样的物品：扩展其服务给新增消费者的成本为零、且无法排除人们享受的物品。”①这也就是说，公共产品是指为一个人所用，也可以在没有任何额外成本的情况下同时为他人所用的物品或服务。②
按照公共产品的基本定义，研究者从消费者的角度归纳出公共产品的两个特性：(1)非竞争性。对于一般的私人产品，当增加一个消费者时，其边际成本不等于零，此为消费的竞争性。但对于公共产品而言，在一定条件下，该产品或服务的消费者的增加并不引起边际成本的任何增加，在增加了新的消费者后并不会影响原有消费者的消费水平或从中得到的满足程度，这就是消费的非竞争性。(2)非排他性。对于私人产品，购买者支付了价格就取得了该产品的所有权并可轻易地排斥他人消费该产品，这是收益的排他性。而对于公共产品而言，一个人或一个群体在享用公共产品的同时，无法将另一些人排除在公共产品的收益范围之外，这就是收益的非排他性。产生非排他性的原因主要有两个：一是因为实现排他在技术上是不可行的；二是因为排他的成本太高使排他失去意义。
根据现代公共财政学理论，依照社会产品的消费特征，可以将全社会的产品分成三类：私人产品、公共产品和准公共产品。同时具有非竞争性和非排他性这两个特征的产品或服务属于公共产品；同时具有消费上的竞争性和排他性的产品或服务属于私人产品；介于两者之间，只满足或部分满足其中一个条件的产品或服务属于混合产品，或称为准公共产品。换言之，准公共产品既具有公共产品属性，又具有私人产品属性，它们或者在消费上具有竞争性，但在受益上具有非排他性；或者在消费上具有非竞争性，但在技术上能够实现受益的排他性。
(二)幼儿教育属于准公共产品
幼儿教育既具有公共产品的部分特征，又具有私人产品的部分特征，从理论上进行分析应当属于准公共产品。
1．幼儿教育服务具有一定的非竞争性和非排他性
在一定条件下，受教育者的增加并不会影响和排除其他人接受同样的教育服务，而教育服务所产生的社会利益也可以由全体社会成员分享，增加消费者的边际成本为零(不影响原有消费者的消费水平)，同时也无法排除其他成员受益。
2．幼儿教育服务也具有一定的竞争性和排他性
由于非竞争性往往只在消费者数目一定的有限范围内存在，在消费者数目超过一定限度之后，竞争性就会取代非竞争性。从消费者的角度来看，随着受教育者的增加会带来“拥挤成本”，导致个人享受的教育服务数量减少、质量下降，个人的满足程度也会发生变化。例如，某幼儿园，名义上属于该区域内的幼儿都可以就近入园，但实际上随着入园幼儿人数的增加，班额可能提高，师幼比也会下降。当幼儿数量增加到一定程度而幼儿园办学条件又不能相应调整时，幼儿所能享受到的教育服务质量无疑会受到影响。
从生产的角度来看，受教育者增加引起的教育服务提供的边际成本也远大于零。产品提供者可以通过提高价格来实现排他，那些不愿意支付费用的消费者会被排除在消费范围之外。
综上所述，幼儿教育服务并不严格满足公共产品的两个基本特征，因此属于准公共产品。
二、幼儿教育的供给——应采用市场和政府相结合的方式
(一)幼儿教育作为具有正外部效应的准公共产品应该采用市场和政府相结合的供给方式
1．作为准公共产品的幼儿教育具有正外部效应
外部效应是与公共产品密切相关的一个概念，是指某个经济主体的行为对其他经济主体产生影响，而受影响者没有因为得到利益而付款，也没有因为受到损失而得到补偿的现象。它包括正、负两种外部效应。正外部效应是指经济人行为给他人带来了利益但未获得报酬；负外部效应是指经济人行为给他人强加了成本但并未要求承担。
对幼儿教育这种准公共产品而言，个人对它的消费会产生正外部效应。也就是说，从幼儿教育中获益的不仅有幼儿及其家长，还有社会。众多研究表明，优质的幼儿教育使幼儿在以后的学习中表现更优秀，长大后更独立，有更杰出的表现，而且孩子的母亲及其家人也会拥有更多的就业机会和更好的职业发展前景，从而促进了全社会的性别平等，使国家可以得到更多、更好的劳动力资源，进而创造更多的社会财富。幼儿教育的这种正外部效应从有关投资幼儿教育的成本——效益研究中也可见一斑。众多研究表明，幼儿教育投资是社会回报率最高的一种投资，且教育阶段越低，教育的社会贡献率就越高，社会和国家从中获益就越多。加拿大的一项研究发现，给2~6岁幼儿提供高质量的、全日和全年制的幼儿教育产生的效益是其他公共投资的两倍(Cleveland & Krashinsky，1998)。佩里教育方案研究则表明，幼儿教育投资是一种最省钱的、回报率最高的公共投资，它可以帮助国家减少特殊教育成本，降低福利支出，增加税收收入，降低违法犯罪和司法中的成本。
2．具有正外部效应的准公共产品应该采用市场和政府相结合的供给方式
一般而言，产品的提供主要有三种方式：公共提供、市场提供和混合提供。根据公共产品理论，为了有效地配置社会资源，纯私人产品应由私人部门通过市场提供；纯公共产品应该由政府为代表的公共部门以非市场的途径提供；对于介于私人产品和公共产品之间的准公共产品的供给，则应该是市场供给和政府供给相结合。
(1)公共产品应由政府供给，这是由公共产品所具有的特性所决定的。由于公共产品具有非竞
争性和非排他性，因此人们会期待他人投资，而希望自己能够“免费搭车”，从而缺乏投资意愿。例如，人们一般都承认国防的威慑力量可以有效地阻止外敌入侵，自己从中能得到好处。同时，他们也知道自己所提供的资金在整个国防开支中所占的比率是微不足道的，他们不提供自己的资金对国防建设的影响也非常有限。更重要的是，由于他们不做出自己的贡献也不会妨碍他们从国防中得到好处，因此他们不具有自动为国防提供费用的动机。在这种情况下，如果纯粹依赖市场，依赖私人投资，就会出现投资不足、供给量过少、成本过高以及缺乏效率等问题，甚至会因为大家都逃避对公共产品分担成本的责任而出现公共产品的生产没有任何资金来源的“公共的悲剧”。所以，公共产品不能依赖市场提供，而应由政府通过强制性的联合购买的方式提供，即通过税收征集资金，然后再用这笔资金提供公共产品或服务。
(2)幼儿教育作为具有正外部效应的准公共产品，应由政府和市场联合提供。在存在外部效应的情况下，某一产品的生产或消费所产生的后果不仅为个人承担，同时还外溢给其他人或者整个社会，造成消费者或生产者的成本和收益不对称，从而导致市场条件下该产品的提供(或消费)达不到最优水平。例如，一些活动具有负外部效应，但因为人们不需承担他们所引发的负外部效应的全部成本，所以他们必将过度地从事这类活动；相反，对于具有正外部效应的活动，人们又会因为得不到正外部效应的全部收益，所以他们必将尽可能少地从事这类活动。因此，存在外部效应时，不能完全依赖市场这只“看不见的手”来进行资源配置。对于幼儿教育而言，由于它具有正外部效应，所以其受益是可以分割的——个人或家庭可以通过教育来获得大量私人收益，同时也有相当一部分教育利益通过受教育者及其家庭外溢到社会。如果把支付教育服务费用的全部责任都直接推给个人，由于个人不会考虑给社会带来的这种外溢效益，而只有在自己的预期利益等于或超过其个人成本时才愿意付费，由此可能导致教育经费投入不足等情况。另一方面，对投资者而言，企业的目标是利润最大化，而不一定是社会福利最大化，因而对社会公共事业缺乏投资意愿。办教育、筑路当然是好事，但许多人希望别人投资，自己“免费搭乘车”。市场机制并不能保证在任何情况下都能有效地调节社会活动，使之趋向于社会福利最优化。
(二)幼儿教育供给市场存在的缺陷
1．人们对幼儿教育效益的认识不足导致投资不足
幼儿教育效益具有隐蔽性、迟滞性和非抵押性特征。③隐蔽性是指对幼儿教育收益的度量和考核比较困难，不易为人所知。迟滞性是指幼儿教育投资不能立即见效，家长对孩子在幼儿阶段的投资可能要等到幼儿长大成人后才能显现，而幼儿教育工作者对幼儿所进行的教育所带来的效益也往往到后来才能逐渐被发现。非抵押性是指人们购买教育服务后，教育服务就再不能与受教育者分离，不能转让或抵押。幼儿教育效益的隐蔽性、迟滞性和非抵押性使得私人资本一般不愿意投资幼儿园，幼儿家长对幼儿教育的投资热情普遍小于对孩子其他人生阶段的投资。例如，很少有幼儿家长借债贷款送孩子上专门的托幼机构，也很少有幼儿家长超出自己的经济实力送孩子上高质高价的幼儿教育机构，贫困的幼儿家长宁可送孩子上低质低价的幼儿教育机构或让孩子留在家里。因为在家长看来，孩子是否受教育，乃至受何种程度的教育，是根据他们对家庭所承担的教育成本与最终获得的收益之间的权衡作出的决策，由于对孩子现在接受教育、将来获得可观收益的预期有着很大的不确定性，再加上父母认为他们将来仅仅只能获得孩子受教育所获收益的一小部分，那么出于理性的考虑，即便他们知道受教育能够产生很高的经济回报，也会倾向于减少对孩子的教育投资。在这种情况下，如果要保证幼儿教育质量，同时让老百姓能上得起幼儿园，一种方法就是平抑幼儿教育价格，但这会打击幼儿教育的供给方，反而会使他们为压缩成本而降低质量。另一办法就是政府给予公共财政投资。事实上，为促进幼儿教育事业发展，进而促进社会的进步和繁荣，世界各国政府都不约而同地选择了用财政支持幼儿教育的路径。 2．资本市场不完善
如果资本市场是完善的，如果幼儿教育是一种人力资本投资，并且在将来可以获得丰厚的回报，那么受益于幼儿教育的人，在预期孩子受教育的收益大于教育成本的情况下，就可以通过资本市场贷款让孩子入园。问题就在于人力资本市场本身并不是一个完善的资本市场，假如以幼儿日后的工作收入作担保，由于人力投资获得的回报具有不确定性，幼儿教育作为一项长期的投资，其收益率的大小还受到个人性格、工作机遇和健康等不确定因素的影响，所以不论是幼儿及其家长，还是私人贷款机构都承担着较大的风险，从而导致信贷机构不愿为人力(或教育)提供贷款。在这种情况下，一些缺乏收入保障的家庭就可能放弃作为非义务教育阶段的幼儿教育。对整个社会而言，这显然是一种巨大的损失，更是社会不公平的一种直接体现。因此，现实的选择就是政府进行干预，通过公共补贴等方式来资助幼儿家庭。
综上所述，从经济学角度来看，幼儿教育作为准公共产品，由于其具有正外部效应，单纯依赖市场提供必然会导致投资不足，甚至产生“公共的悲剧”；同时幼儿教育供给市场存在诸多缺陷，如人们对其收益的认识不足，资本市场的不完善等，这些都导致对幼儿教育投资不足的现状。由此，一些地方政府减少投资、撤资或变相“甩包袱”的行为也就失去了理由。政府有必要辅助幼儿教育，甚至可以说政府辅助幼儿教育责无旁贷。但是值得一提的是，政府辅助幼儿教育并不意味着它要直接参与生产，也就是不能将“政府辅助幼儿教育责无旁贷”理解为幼儿教育要走向国有化或公立化。政府通过何种方式辅助幼儿教育，如何配置有限的资源以达到帕累托最优状态①，这是政府辅助幼儿教育必须研究的一个重要问题。
参考文献：
[1]保罗·A·萨缪尔森，威廉·D·诺德豪斯．经济学．机械工业出版社，1998．36
[2]孙国英，许正中，王铮．教育财政：制度创新与发展趋势．社会文献出版社，2002．1
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