政府间转移支付问题探讨

政府间转移支付是指财政资源在政府间的无偿流动，它是转移支付的一种方式。与购买支出的区别是，购买性支出是按照等价交换的原则，通过政府的货币支付实现对商品、劳务和工程的购买。转移支付则是政府单方面的、无偿的资金让渡，不应取得商品和劳务。而且，狭义的转移支付仅限于政府的公共支出，并不包括政府以无偿方式取得的公共收入。尽管政府间转移支付能解决地区间不平衡等问题，但这一制度在我国仍然存在许多问题，影响着中央政府的调节地区能力和地区间均衡发展。

一、我国财政转移支付制度存在的问题

过渡期转移支付办法立足于我国国情，在客观因素的选择和具体计算方法的确定方面，现实性、政策性较明显，可操作性较强，比较科学、规范，首次采用现代计量经济学的方法，是我国财政体制改革的又一次突破，标志着我国财政工作决策进一步科学化、合理化。但是，与社会主义市场经济体制和全国各地社会经济协调均衡发展的要求相比，还有不小的差距，与国外规范、稳定、科学的财政转移支付制度比较差距更大。

（一）中央对地方政府税收返还额的确定方法缺乏科学依据。原体制的补助和上缴办法仍然保留，即以过去某一年的收入和支出作为基数。这样，各地有各地的税率和税额，非常不规范。按“基数法”确定税收返还不仅不考虑各地区的收入能力和支出需要的客观差异，也缺乏比较合理的客观标准。鼓励了地方讨价还价行为，不能解决长期以来形成的各地区间财力的不均问题。

（二）转移支付制度不规范。在现行的财政转移支付体系中，除了少量的按均等化公式计算的转移支付外，绝大部分财政资金是采用税收返还、增量返还、体制补助、结算补助等形式分配的，基本上起不到均等化作用。各种转移支付形式的政策指向不明确，错综复杂，极不规范。转移支付资金使用效率不高，转移支付规模的确定透明度低，省以下纵向财力差距以及省内地区间横向财力差距不断扩大。

（三）转移支付调节功能作用有限。我国目前的转移支付在促进地区间基本公共服务水平的均等化，对各地区财政能力和财政需要之间的差距进行调整方面的功能作用非常有限：

1、从无条件转移支付看，中央政府对地方的税收返还和补助按“基数法”确定，不仅起不到调节地区间财政经济能力差距的作用，而且因“基数”中包含了旧体制的不合理因素，在逐年的滚动过程中，不合理因素还有扩大之势。并且，税收返还的使用权掌握在地方政府手里，即使它有不合理之处，中央政府也无法改变。

2、专项补助有相当部分被用于救灾等特殊政策目标，宏观调控作用甚小。

3、在目前这种形式下，地方政府基本上处于简单的收入接收者地位，不能充分调动和发挥地方政府的积极性，无法有效地促进地方公共产品和服务的供应。

（四）转移支付力度不足。税收返还采用基数法，由于“保存量，调增量”，加之省以下财政体制不规范，使得横向调节力度不够，不利于缩小业已存在的地区差距。若不改变各地区在原包干体制下形成的不合理的存量财力差距和专款分配办法，仅靠有限的中央增量财力在地区间的二次分配，不能缩小地区间财力差距，这与国家实施西部大开发战略，存在尖锐的矛盾。

（五）转移支付规模不合理。一般性转移支付的规模过小，专项转移支付规模过大。如，2004年一般性转移支付只占总转移支付量的7.2%；如果将税收返还和体制补助除外，只占财力性转移支付和专项转移支付总量的12.4%。在财力性转移支付中，一般性转移支付占总财力性转移支付的比重仅为28.6%，再加上民族地区转移支付的3.0%（合计为31.6%）。也就是说，其他几项带有专项性的补助项目占总财力性转移支付的比重接近60%。

二、原因

转移支付存在上述问题的原因如下：

（一）以基数法为依据不合理。税收返还是我国一般性财政转移支付的主要形式，分税制改革方案中中央对地方的税收返还额按基数法确定是为了保护各地区的既得利益。采用基数法，“基数”中包含了旧体制的不合理因素，且不合理因素还有逐年扩大之势。

（二）政府职能转变尚未到位。政府财政承担的经济事务仍然比较多，这使得政府的财力难以集中于公共服务事务，或用于公共服务事务的资金受到限制。而且，中央和地方各级政府所承担的公共事务划分不稳定，省以下地方各级政府所承担的公共事务与其财力不匹配。中、西部地区和农业为主的县乡财力往往难以满足其承担的公共事务的需要。

（三）具有均衡性作用的转移支付数量规模过小。主要原因是，在中央政府集中的收入和转移给地方政府的收入中，具有均衡性作用的转移支付数量规模过小。尽管中央财政的一般性转移支付明显向中、西部地区倾斜，但是从中央财政向地方财政转移的全部财力中，经济发达的东部地区所占数量仍然具有明显优势。

（四）转移支付规模不合理的原因。一般性转移支付的规模过小，因为目前的税收返还以维持地方既得利益的基数法进行分配，体现了对收入能力强的地区的倾斜原则，与实现地区财力均衡的目标相悖。专项转移支付规模过大的主要原因是我国存在一些不合理的专项转移支付，如企业的挖潜改造专项资金，这部分资金的存在，不利于各类企业之间的竞争，对于企业的挖潜改造支出应主要通过金融手段解决；各部门系统内对省以下对口单位职工宿舍和办公楼的专款；中央对省以下事业单位设备购置基建的拨款等。

（五）转移支付制度改革缺乏法律支撑和保证。1994年颁布的《中华人民共和国预算法》中，对中央和地方收入体制和范围划分做了较为明确和原则的规定，但是体制具体设计的权力赋予了国务院行政机构，其法律效应看来也十分有限。而对于支出的体制、范围以及转移支付制度没有法律规定。这反映了当时在中央和地方财政支出体制上认识的不统一性和制度的不确定性，也使得目前的改革缺乏法律的支撑和保证。

三、完善我国政府财政转移支付制度建议

（一）用“因素法”替代“基数法”。因素法的基本特点是，选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素，如人口数量、城市化程度、人均GDP等，以此确定各地的转移支付额。为了鼓励各地加强税收的征管，提高地方上增加收入的积极性，可考虑收入努力因素，如各地财政收入占GDP的比重。因素法有利于提高转移支付的透明度、可预见性和客观公正性，规范中央与地方之间的财政关系，提高财政管理的科学化程度。

（二）合理划分各级政府事权范围。明确中央与地方的权责关系，是建立规范的转移支付制度的前提。根据市场经济下的政府职能界定，一般来说，由全国居民享用的公共商品和服务应完全由中央政府提供，如救灾、扶贫、环境保护、外贸管理、宏观经济稳定等；地方政府应提供本地居民享用的公共商品和服务，包括地区性交通、消防、教育、地方性法律的制定和实施等；对具有跨地区“外部效应”的公共项目和工程，中央政府应在一定程度上参与，比如基础性教育、跨地区的交通设施、环保等；另外，调节地区间和居民间收入分配在很大程度上是中央政府的职责。

（三）调整两大类转移支付规模。加大一般性转移支付的力度，提高一般性转移支付的比重，以解决地区间提供基本公共服务之间差距较大的问题；规范专项转移支付，一方面要取消一些不合理的支出项目；另一方面也要对专项转移支付和一般性转移支付进行整合，如教科文卫等事业费支出、行政公检法司支出和社会保障支出等等，实际上应属一般性转移支付的支出项目，应将其归并到一般性转移支付中。一般性转移支付标准支出中的一些项目，如城乡道路等基础设施建设支出也应该划入到专项转移支付中进行计算和安排。

（四）完善基础性数据统计信息。建立规范的转移支付制度需要大量的基础数据。数据的准确和完整与否直接影响转移支付资金分配的合理性。由于长期以来我国一直采用基数法，缺乏用“因素法”核定财政收支的数据和经验，加上对统计资料的不重视，使得基础性数据残缺不全、可信度低。今后应加大投入、加快政府统计信息系统的建设，提高政府统计信息的质量。

（五）建立健全监督约束机制。从各级政府事权、财权的划分到转移支付目标、原则、形式、分配方法、监管内容，都应以法律的形式确定下来，并辅之以必要的司法和审计措施，做到制度运作的各个环节都有法可依、有法必依，保证制度运行的实效。

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