农村义务教育财政转移支付制度的建构与完善
一、农村义务教育财政转移支付中的问题
财政转移支付制度,是特指政府间财力上下移动的一种制度。广义地理解,它泛指一国内各级政府间按照财权与事权相统一的原则,合理划分财政收入级次和规模的一种分配形式,既包括上级政府对下级政府收入的补助,也包括下级政府对上级政府的收入上缴。狭义地理解,转移支付特指相邻两级政府上级对下级的财政补助。
近来,针对税费改革以及基础教育体制调整后部分地区暴露出的问题,农村义务教育财政转移支付主要存在以下几个方面的问题。
第一、目前农村义务教育的资金缺口总量很大,而上述专项转移支付所能提供的支持力度有限,不足以解决总量矛盾。
第二、农村义务教育的资金短缺并非一个暂时性问题,而是一个较为普遍且长期存在的问题,而目前存在的专项转移支付一般只提供临时性的经济支持。
第三、其他方面的体制改革滞后。如前所述,影响农村义务教育发展的因素除财力不足外,因缺乏合理规划导致的摊子过大、人事制度改革滞后以及就业压力导致的教职员队伍过分膨胀等问题也很严重。
总之,从2001年开始实施的农村义务教育体制调整具有明显的进步意义,但仍然面临严峻的挑战。要彻底解决农村义务教育领域存在的资金问题,还需要进一步的改革与探索。
二、农村义务教育办学体制创新对财政转移支付的影响
农村义务教育办学体制创新是指改革传统的“一级政府、一级办学、一级学校”体制,实行“县级管理,多级政府分担经费”的新办学体制。其要点为:①采用公共事务委托责任制。即法律上地方各级政府的义务教育职能,通过委托由县级政府实施;②授权县级,或相当于县级的城区政府统一管理辖区内的义务教育,无论学校是在农村还是城镇,无论原属哪级政府管理的小学、初中,均划归县级政府管理;③经费由中央、省、县(市)三级政府按某种规则分担。这一分担规则由财政转移支付制度解决。
1.现阶段建立“县级管理,多级政府分担经费”办学体制的意义
(1)符合效率原则
新的办学模式以“县级管理”为基础,这是符合效率原则的。首先,虽然在我国县、乡两级均属基层政府,但比较起来,县是真正意义上的“政府”,而乡是“社区组织”。其次,从义务教育的“溢出效应”看,一是溢出效应的大小与承办教育的政府级次有关。二是县级政府机构设置比较规范,设有专职的教育局,有现成的机构和管理人员,具备相应的行为能力。最后,从适宜原则看,一是县级办学的溢出效应小,也说明了与他们的利益相关性大,因而,有办好教育的积极性。当前的主要问题是财力不足,如果解决了财力问题,则积极性会极大地释放出来。二是政府级次越高,管理环节就越多,官僚主义问题就越突出,查究成本也高。总之,农村教育县级管理有利于巩固县级政府地位,提高教育效率。
(2)有利于实现教育公平
新的办学体制利于实现教育公平。首先,县级办学后,城镇和农村学校都由县级政府拨款和管理,改变了城乡教育割裂状态。加上采用绩效管理,按统一的生均成本拨款,这就消除了资金向农村教育流动的制度性障碍,有利于实现农村与城镇学校间的公平。其次,教育公平也指学生获得公共教育服务的质量差异缩小。新的办学体制强化了教育质量考核机制。最后,新体制也有利于缩小地区差距。随着“县级管理、多级政府分担经费”办学体制的建立,省和市级政府不再直接办义务教育,因而它有利于教育资源向农村倾斜,实现教育公平。
(3)符合义务教育规律
首先,符合政府改革方向。新的办学体制采用了委托责任制,实现了办学人与出资人适度分离,这就使得我们可以摆脱传统观念的束缚,从适宜原则出发,寻求合理的办学途径。其次,符合国际惯例。从对美国、日本、法国、英国、印度和韩国等六国的义务教育办学体制考察看,无论财政采用集权制还是分权制,凡是义务教育成功的国家,均采用“基层地方政府为主,多级政府分担经费”的办学体制。“县级管理,多级分担经费”的办学体制既符合中国现实,又符合义务教育自身规律的办学体制,因而是中国农村义务教育的改革方向。
2.“县级管理,多级分担经费”办学体制对农村义务教育财政转移支付的影响
首先,全面强化中央和省级政府的义务教育财政支付责任。在我国,各省之内的地区发展不平衡问题比较严重,强化中央和省级政府的义务教育财政支付责任实属必要。
其次,县级政府必须继续承担一定比例的财政支付责任。一方面,县级政府作为基层政府,组织发展包括义务教育在内的基础性社会事业是其无法回避的基本职责,也是其作为独立财政层级的基本要求。另一方面,义务教育是必须分散组织的社会事业,财务支出内容繁杂。
再次,在各层级政府之间逐步建立合理的支付责任分担机制。国际上流行的分担方式大致有两种:一种是分项分担支付责任;另一种是按照生均经费基础水平,由上级政府对下级政府直至学校进行定额补助。我们的意见是采取分步走战略,在制度建设初期采取定额补助方式,作为长期目标,应逐步过渡到分项分担方式。在操作上,各省首先要根据义务教育发展的目标和基本要求,以保证教师工资发放、学校正常运转和义务教育适度发展为前提,确定生均经费基础水平。
最后,中央政府的义务教育责任,应更多地通过对省级及下级政府的一般性转移支付方式来体现。
三、完善和规范农村义务教育财政转移支付机制的政策建议
农村义务教育是农村的一项十分重要的公共产品,以国家财政为公共财政作为制度背景,在公共财政框架下,区分地区差异,规范财政转移支付制度。针对上面存在的问题和农村义务教育办学体制创新的思路,提出以下政策建议,以期对我国农村义务教育改革提供政策依据。
1.中央和省级政府应该成为农村义务教育的支付主体
使中央以及省级政府成为中西部农村义务教育的投资主体,是具有可行性的。改革开放以来,综合国力和国家财政能力提高。当前,中央财政有能力在农村义务教育公共产品的提供中发挥更大的宏观调控、协调和统筹作用,有能力为农村义务教育的发展提供更多的公共财政的支持。因此,解决农村义务教育经费问题的根本办法是,必须对中央和地方各级财政的责任与作用重新审视和调整,必须使中央财政在农村义务教育中负起重要责任,使其在为全国农村提供大体相同的九年制义务教育的财政资源配置中发挥应有的宏观调节的作用。另外,其他各级政府也应在农村义务教育中承担相应的财政责任。
2.按不同地区的社会经济发展水平确定各级政府的支付比例
根据各级政府的现实财政能力,对东、中、西部三类地区农村义务教育所需的各项经费的初始来源和责任作出明确合理的分工。由于在各级财政中,中央集中了50%以上的政府财力,而教师工资经费是农村义务教育最大的一项经费支出,历年均占财政预算内农村义务教育事业经费的80%以上。因此,在各级政府对农村义务教育财政责任的分工中,建议中央财政对西部地区农村义务教育教师工资经费承担主要责任,对中部地区农村义务教育教师工资承担部分责任,以从根本上解决长期困扰中国农村义务教育发展的这一症结问题。另外,东部地区和中部地区的省级政府也应承担本地区教师工资的部分经费。对于农村义务教育的其他各项经费,可以由省、地、县、乡各级政府分工负责。
3.加快推进当前改革,完善转移支付制度
无论是中央对省级政府的一般性转移支付体制调整,还是省级政府与县级政府之间的责任分担体制形成,都需要一定的时间,而目前农村义务教育领域所面临的问题是非常紧迫的。因此,必须采取一些在短期内能够发挥作用的措施,来解决当前面临的紧迫问题。
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(责任编辑付一静)