我国社区教育筹资困境分析及其路径选择
[摘要] 社区教育在实践中的经费不足问题，已经成为开展此类工作的现实难题之一。这主要表现在政府财政性投入的总量不足、各地区政府投入的差异显著、经费来源的渠道较为单一等方面。为破解该问题，我们应选择切实可行的多元化筹资路径，具体可从以下四个方面着手：其一，增强社会各界对社区教育的认同感；其二，优化经费筹措的制度环境；其三，强化政府的投入责任；其四，加强社区教育自身的筹资能力。
[关键词] 社区教育；教育经费；政府投入；多元化筹资渠道
[中图分类号] G77[文献标识码] A[文章编号] 10022007（2014）03010606
[收稿日期] 2014-01-06
[作者简介] 1.李佳萍，女，东北师范大学教育学部教育经济与管理系博士研究生，研究方向为教育行政、终身教育；2.李天鹰，女，东北师范大学教育学部教授、博士生导师，研究方向为教育行政、学校管理。（长春130024）
社区教育，是指在一定的地域范围内，以社区为主体，根据本社区经济社会的发展和各类成员的需求，利用社区内各级各类教育机构和各种教育资源，有计划、有组织、有目的地面向社区内的全体成员开展的各种教育活动，旨在提高人们的知识和技能，影响人们的思想品德，提高社区全体成员的整体素质和生活质量。[1]（13） 近年来，作为综合了“终身教育的全程性”和“全民教育的普遍性”两个维度的社区教育受到世界各国的重视，同时也成为我国建设学习型社会环境下终身教育体系的重要组成部分。但客观地讲，目前我国社区教育发展的脚步仍很缓慢，而究其原因，在于大部分地区因经费不足使得该工作难以正常开展。
一、我国社区教育筹资存在的问题
自2000年开展社区教育实验工作以来，我国逐渐摸索出了一套社区教育经费投入的基本模式，并于2004年确定了采取“政府拨一点，社会筹一点，单位出一点，个人拿一点”的办法，建立了以政府投入为主，多渠道投入的社区教育经费保障机制。但在具体实践的过程中，资金缺口较大的问题却仍然是困扰社区教育进一步发展的重要因素。
（一）政府财政性投入总量不足
社区教育经费的主要来源是国家教育经费的投入，该投入状况直接影响社区教育获得的政府财政支持力度。当前，我国社区教育的政府投入受到国家教育经费总投入的限制，并主要表现在以下两个方面：
首先是国家教育经费总体投入不够充足。财政性教育经费占GDP的比例大小一直被认为是衡量一国政府为教育发展所做财政贡献多少的标准，也是政府对教育重视程度的反映。近二十年来，国际教育财政性投入占GDP 的比例平均为5.1%，多数国家财政性教育经费占GDP的比例稳定在5%左右， 有的发达国家已经达到了5.6%，而发展中国家也普遍高于4%。但我国教育经费占GDP的比例多年来一直处于一个较低的水平，即使2012年达到了4.28%，也仍与国际教育投入以及发达国家的投入存在较大差距。
其次是国家教育财政投入的结构不合理。一方面，教育财政投入在各级教育配置中的结构不合理。在以教育级别划分的教育投入结构中，社区教育被归类为“其他教育机构”。该类的投入比重与义务教育和高等教育的差距较大，仅占5%左右，而社区教育投入更是仅占这5%的比例中的一小部分。社区教育的服务对象是全体民众，庞大的受教育群体与低比例的经费投入矛盾突出。另一方面，教育财政投入用途分配结构不科学。我国教育公共财政投入用途主要有两个方面：基本建设费和教育事业费。其中，教育事业费包括人员方面的经费和公用经费。目前，我国针对社区教育的投入主要用于基本建设支出、商品和服务支出、专项项目支出等，但绝大多数地区政府并没有设立用于人员工资福利等方面的专项经费。
（二）各地区政府投入差异显著
政府投入是社区教育实验区获得的最稳定的经费来源，但受地区限制，各地区存在很大差异。
一是经费投入水平有差距。我国于2004年颁布的政策文件规定了政府投入社区教育专项经费的标准，即“国家和省级社区教育实验区应努力按照社区常住人口人均不少于 1 元的标准，落实社区教育经费。经济发达地区，要在此基础上进一步增加社区教育的经费投入。” 到了2010 年 8 月 ，在教育部出台《社区教育示范区评估标准（ 试行） 》中又进一步要求区（ 县、市） 财政按常住人口每年人均不低于 2元标准设立社区教育专项培训经费，并落实到位。”应该说，政策中关于社区教育经费各级政府投入的规定，在国家级的社区教育实验区都已经得到贯彻落实，然而具体来看，在各实验区之间，尤其是实验区与示范区之间的经费投入差异极大。[2]（102～105）一些实验区只是刚刚达到教育部相关文件的要求，将社区教育列入了地方财政专项预算，按人均不少于 1 元的标准进行落实；而另外一些示范区不但早已将社区教育拨款列入了地方的财政预算，而且大多数地区人均都已达5 元或者更高。例如，成都成华区的人均社区教育经费在2013年就已经达到了12.98元。
二是各地经费增长速度和幅度不一。有些地区多年来一直按教育部相关文件要求落实经费，从未主动增加社区教育的经费投入；有些地区经费比起往年有所提高，但年增长速度很缓慢；也有些地区经费增长率呈现出逐年提高的态势，且人均水平远远高于教育部对社区教育示范区的要求。
三是各区基层（街道）经费划拨存在差距。无论是实验区还是示范区基层的经费都严重缺乏，同时存在着同一城区内经费分配不平衡的现象。比如，示范街道可能人口少但人均标准高，但绝大部分街道居委会的经费则捉襟见肘。
总之，社区教育经费投入在同一城区之内的实验区之间的差异都很显著，在全国范围内就更不平衡了。一些经济欠发达地区至今还未将社区教育资金列入地方财政预算，仅从基础教育的经费中挪出一小部分使用；还有一些地区社区教育推广经费基本为零。总体来看，受经济发展状况、政策导向因素的制约，我国社区教育经费投入呈现出东部、中部、西部三个梯次，实验区与非实验区、城市和农村两极分化的现象，因此，社区教育的发展也呈现出“冰火两重天”的状况。
（三）经费来源的渠道较为单一
从世界范围看，各国社区教育大都通过三种渠道进行筹资：政府、社会和个人。我国相关政策文件中也早已出台了“社区内各类企业要认真落实关于职工工资总额1.5%-2.5%用于职工培训的规定，积极开展在职人员培训”，要多渠道筹集经费。但事实上社区教育筹资渠道仍然比较单一，尚未形成多元渠道的筹资格局。就全国来说，对于社区教育薄弱的区县，政府投入往往是唯一的经费来源；即使社区教育发达的区县，社会筹资状况也不尽理想，虽然很多经济发达的社区在尝试采用多种筹资渠道，但在筹资实践中却困难重重，愿意注资社区教育的企业寥寥无几，与社区教育有合作愿望的单位少之又少，对社区教育感兴趣并愿意提供赞助的个人更是难觅其踪。因此，社会筹资收效甚微。社会捐赠、收费性培训等经费来源在总来源中只占了很小的比例，从企业职工培训专项资金中获得的经费也不多。我国学者张丹海等人通过调查就曾指出：“某一中心城区，在2006年，区级财政拨款占了总经费的80%左右，而社会捐资、企业投资占11%，学员的学费收入仅为9%，社会捐赠等基本不存在。”[3]（160～161）时至今日，这种经费投入分割比例也未有改善，绝大多数地区社教经费仍然只依赖于政府投入。随着社区教育规模的不断扩大，政府的负担日益加重，经费在未来必将严重不足，这必将制约社区教育的进一步发展。由此可见，社区教育经费来源的渠道单一化、筹资渠道不通畅的问题亟待解决。
二、我国社区教育筹资困难的原因分析（一）社区教育观念薄弱
在我国人口老龄化、新型城镇化不断发展的背景下，社区居民的教育需求越来越旺盛。为全体民众服务的社区教育在推进社会文明的进程中，尤其是在丰富老年人的闲暇生活、促进农村居民的市民化等方面都发挥了积极作用，是一项重要的民生工程。然而，由于我国社区教育起步较晚，目前对于社区教育的关注度还只是停留在少数理论研究者和一线工作者的层面，社区教育没能得到应有的重视。无论是领导，还是广大群众，都对社区教育的功能及地位认识不到位。
政府部门对社区教育功能的认知度不够直接影响了政府的财政支持力度。很多城区的相关领导在观念上不自觉地将社区教育看作是“边缘教育”，认为为居民提供教育只是社区服务中很小的一个方面，对社会整体建设不会起到重要的作用，以至于没有把社区教育真正提到议事日程上来，也未将社区教育经费纳入编制预算中。因此，一些城区就出现了当经济财力有限时，社区教育经费被随意压缩；或者压根没有设立社区教育专项经费，只是在需要的时候从义务教育经费中割出一小块拿来使用的情况。由此可见，全民学习以及终身教育理念没能在各级领导的思想中真正建立起来是导致社区教育经费总量不足以及各地区经费不平衡的重要因素。
另外，社会公众对社区教育的熟悉度、认同度不高也给社区教育经费筹措带来了一些困难。社区教育自2000年开始进行实验推广，时间并不长，还没能实现全民覆盖，受益人群十分有限，因此广大民众还没有真正了解它的本质，理解它的内涵，认识到它的作用。这使得在大部分地区，虽然社区教育机构已经成立，但由于社区居民对社区教育的功能缺乏认识，多数居民并没考虑通过社区教育的途径来实现自我提升和就业，仍只是停留在被动学习的阶段。正是由于社区内企业、单位、个人主动参与社区教育的积极性不高，社区教育的推广受限，以至于制约了其影响力的迅速扩大，从而直接削弱了社区教育对社会投资者和捐赠者的吸引力。
（二）经费保障制度缺失
所谓社区教育经费保障制度，就是指对我国社区教育经费的筹措、划拨、分配、使用、监管等进行一系列规定的法律法规、政策及制度的总称，它主要通过国家强制力来规范社区教育经费的投入与使用。
当前我国社区教育经费保障制度尚不健全，尤其缺乏应有的法律保障。虽然我国社区教育发展已近三十年，但至今仍没有一部国家层面的法律或法规来赋予其相应的社会地位，而仅有的几部相关地方条例，其本身又并不完善，条文模糊，可操作性不强，以至于在社区教育实施过程中很难做到依法执教。因此，虽然有关政府的一些文件中规定了社区教育的地位与作用、强调了各级政府在经费保障中的责任、提出了经费投入与使用的原则和办法，但由于缺少社区教育的专项法律，这些细则并不能被落实到位。
此外，经费筹措管理制度还不够完善，具体表现在筹措、划拨、分配、使用等方面约束力不够、规范性不强，比如前文提到了在经费预算方面、财政转移支付方面、捐赠环境方面都应该制定相关制度以使其规范化。所以说，只有制度健全，才能稳定有序地开展社区教育的经费筹措工作。
（三）经费投入主体的重心过低
2004年，我国教育部在文件中首次对社区教育经费投入做出规定，要求各地区应当保证有一定的社区教育经费，并将其列入到经常性财政开支中去；2010 年 8 月 ，《社区教育示范区评估标准（ 试行） 》的出台，再次明确了政府投入责任，要求区（县、市）财政设立社区教育专项培训经费，并落实到位。由此，以区（县、市）作为财政投入主体的经费投入体制基本形成。
一方面，以“区（县）为主”的财政投入体制是社区教育起步发展的重要保障；另一方面，它必然会加剧社区教育发展的不平衡性。受区域经济梯次发展政策、城乡二元结构体制等因素的影响，区际、县际、城乡间经济发展水平和财政水平的差异较大，以“区（县）为主”的财政投入体制给一些经济发达地区的社区教育注入了勃勃生机，却也使中、西部不发达地区的社区教育举步维艰。社区教育需要大量经费的支撑来保证全体居民能在人生的各个年龄阶段在所属的社区环境中都享有学习的机会，而由财政能力最薄弱的（区）县级政府来负担这些经费显然压力过大，对于欠发达或者贫困地区来说更是不堪重负。因此，适当地将经费投入主体的重心上移，分类实施社区教育经费的分担机制，这对社区教育的协调发展有着重要意义。
（四）自身多元化筹资的能力不足
影响我国社区教育多渠道筹资体系形成的症结在于社区教育自身多元化筹资的能力不足，具体表现在以下几个方面：
一是从业人员对多渠道筹资重要性的认识不够。我国社区教育筹资的相关政策当中对实行的筹资办法的描述过于模糊，对于“政府拨一点，社会筹一点，单位出一点，个人拿一点”当中的“一点”并没有明确的标准，致使相关领导对社会筹资未能充分重视起来，因此在政府拨款仍能够满足正常开支时，其对于积极探索多元化筹资方式的内在动力就不足。
二是社区教育“非营利”特性削弱了筹资吸引力。我国《教育法》第二十五条规定：“任何组织及个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。由此可知，社区教育不同于以营利为目的的组织，它具有非营利性。这种非营利性直接影响到投资者的利益，而当投资者的寻利性难以得到满足时，其对社区教育就很难提供持续的经费支持。
三是落后的财务管理水平难以确保筹资活动顺利开展。目前，社区教育并没有专门的机构和人员来进行筹资工作，也没有制定合理的财务制度、监督制度等。其内部机制不完善，使得财务管理从预算到使用的专业化、规范化、科学化的水平都不够高，从而导致投资者对社区教育在经费管理和使用上的信度降低，严重影响筹资进程。
四是自身发展能力不足，影响了社区教育事业品牌形象的树立。目前，我国捐赠的社会环境的现实是，为教育捐赠的企业组织和公民个人往往更倾向于捐赠知名度大的名牌公立高校，以获取更大的社会效益。品牌形象好，公信力高，才能吸引更多的捐赠者。而当前的社区教育办学层次较低，师资力量匮乏，发展处于较低阶段。发展水平不高、能力不足，社会影响力不大，以至于难以得到社会、企业、个人、海外人员等捐赠者的认可，其筹资也就必然会受阻。另外，由于自身创新能力不足，使得社区教育所能出售的智力成果不多，从而获得的销售和服务收入也很有限。[4]（28～31）
三、我国社区教育多元化筹资路径探析
（一）增强社会各界对社区教育的认同感
首先，社区教育要想得到大力发展，就必须加强政府投入的主渠道作用，具体来说，就是必须得到各地教育主管部门及党政领导的充分重视。只有相关部门及领导充分了解了大教育体系和全民终身教育的思想，明确了社区教育在构建学习型社会、和谐社会中的关键作用，才能在政策乃至行动上真正关注到社区教育，并将其纳入该地区的社会发展规划中来， 从而增大财政投入力度并保证政府财政预算落实到位。解决领导的认识问题，需要从两个层面做出努力：一是要对主管部门领导进行社区教育体系相关培训，使其了解社区教育的本质、功能、作用，尤其是在新形势下的任务、内涵等，并通过了解推行社区教育的重要性，意识到经费投入的必要性。二是要通过领导及其家人所在社区向其提供教育文化服务，使其以普通民众的身份真正参与到社区教育中来，享受到学习机会，观察到居民旺盛的学习需求，使其在思想上和行动上都能够转变至真正重视社区教育的程度。
其次，社区教育要想得到大力发展，就必须要提升其知名度，因为只有影响力达到一定水平才能具备更多的筹资空间。因此，向公众加大宣传社区教育的力度十分必要。目前，社区教育对人们的学习生活可能带来的影响还并未被所有人认识到，而居民只有对社区教育有清晰的认识，才能产生迫切的需求与强劲的动力，才能使社区教育发挥更大的作用。为此，我们可以利用报纸、电视、电台、网络等媒体，采取群众喜闻乐见的形式，比如通过专家笔谈、教育成果展示、文艺竞技等形式，加大对社区教育的宣传和解读力度。
（二）优化社区教育经费筹措的制度环境
首先，应加强社区教育经费的立法保障。国际经验表明，社区教育发展完善的成功经验之一就是通过立法来保障社区教育的经费来源。比如，日本早在1949年至1951年就完成了“社会教育三法”的制定，美国则于1972年颁布了《终身教育法》，韩国也于1982年颁布了《社会教育法》（1996年修订为《终身学习法》），各国出台的法律保障了社区教育的有序开展。我国社区教育发展30年来，至今没有得到立法保障，这使得社区教育的经费投入长期处于无法可依、无章可循的状态之中。为了解决经费管理人为因素大、经费来源不稳定、使用不规范等诸多问题，加快相关法律法规建设是十分必要的。同时，还应通过立法来明确社区教育的地位、社区教育服务产品的性质、政府财政投入的责任、各级各类主体在教育投资法律体系中的权利与义务，规范经费拨款方式，确定经费来源、分配及使用准则，确定财政拨款的标准、财政拨款逐年增长比例、各级政府经费分担比例以及社区教育教师工资标准等。此外，还应制定相关规定来规范监管程序，对经费使用情况进行监督，并对责任主体的不作为或作为不力者进行法律追究。
其次，要建立并完善经费筹措的管理制度。一是健全社区教育的投入预算制度。推行以区为本的预算方式，赋予基层较大的预算自主权并强化社区预算问责。科学立项并进行预算，规范项目申报程序，建立项目库并根据项目的轻重缓急对其进行统筹安排和拨款。另外，人员工资福利应进行单独预算，设立专项经费。二是完善教育投入的转移支付制度。这是一种遵循横向公平为主和适度差别的原则而对经济欠发达地区教育资金缺口进行补偿的机制，它能够有效地缓解发达地区与欠发达地区社区教育投入的差异，实现社区教育的均衡发展。因此，应积极建立规范的财政专项转移支付制度，明确各级政府在缺口上的弥补责任，并逐步加大转移支付的力度。三是改革捐赠制度。国外教育资金来源很重要的一部分就是捐赠，但这种情况在我国却并不理想，其中重要的原因即捐赠制度尚不完善。对于捐赠者来说，捐赠行为的收益程度及捐赠指向均不明确，造成捐赠行为的动力不足。目前，我国法律虽然已经规定捐赠者个人或企业可以获得政府给予的、对于其所得税按一定比例减免的优惠待遇，但仍缺乏明确的条文和具体的实施细则，而且由于财税部门的一些限定性解释，使得相关法律执行起来相当困难。而要破解这一难题，除了通过立法，还应健全激励机制来吸引捐赠者和投资者的注意。四是建立监督制度。实行经费全程“阳光”制，即从拨付到使用全程公开接受上级政府和社会的监督，设立项目经费收支明细账，并定期将其上传至网络进行公开、公示。
（三）强化社区教育经费的政府投入责任
首先，应加大政府投入力度。经费是社区教育生存发展的基础，社区教育的可持续健康发展需要不断递增的经费供应。一方面，社区教育作为一种准公共产品，政府有责任对其提供财政支持及制度保障以维持其健康有序的发展。另一方面，无论从硬件设施，还是从软件条件来看，目前我国社区教育已具备的教育水平和所需要的教育水平之间还有很大的距离，因此增加财政投入是必不可少的环节。近几年来，在社会老龄化、城镇化进程的影响下，社区教育规模不断扩大，服务的群体也逐渐增大，教育投资的受益范围在整个社会中有不同程度的扩散。目前，社区教育经费在国家教育总经费中的比例不到5%，与义务教育、高等教育、职业教育相比，相去甚远，这对于为全体国民服务的社区教育来说是不公平的，也是远远不够的。因此，应在教育投入总量逐年增长的基础上适当调整教育事业体系内部投入的分配结构，提高社区教育在财政性投入中的比重。同时，应在全国各级政府设立社区教育扶持账户，用于扶持社会残障人群的教育服务事业，以及贫穷地区和民族地区的社区教育，以满足全体民众对社区教育的需求。该账户的款项可以依赖税收，从教育税中挪出一些来使用或考虑实行社区教育专项税种； 也可以吸纳社会力量，建立全国社区教育发展基金会，争取社会捐赠。
其次，应建立各级政府投入分担机制。当前，我国社区教育经费投入主要以区（县、市）财政投入为主，而大部分县（区）级都只是“过路财政”，甚至是“亏空财政”，没有独立的财政来源，这种低重心的投资体制给基层地方财政带来了巨大的压力，以致于很多区级财政投入不能很好地保证区域内社区教育的资金需求。同时，区域间彼此的经济发展由于差异较大，造成了社区教育财政资源分布严重不均衡。要想破解当前困境，就必须明晰中央、省、市、县（区）各级政府的投入责任，按地区建立各级政府投入的分担模式，也就是要建立与地区之间社区教育发展不平衡相适应的各级政府承担机制。而建立这种机制，既要考虑到不同地区的社会经济发展水平，又要考虑到社区教育的实际需求。即可以以人均财政能力和人口比例为维度，将社区教育分为经费自行分担的发达地区、欠发达地区以及中等地区：其中，人均财政能力高、人口比例少的界定为发达地区；人均财政能力低、人口比例多的地区界定为欠发达地区；人均财政能力高、人口比例高，或人均财政能力低、人口比例低的地区界定为中等地区。同时，根据地区的发达程度，我们可以分类建立多种投入分配方式并存的分担机制。比如，发达地区可以实行“省县级政府共担，（区）县级为主”的财政投入体制。欠发达地区可以实行“中央与省级共担，区县为辅”的财政投入体制。而中等地区可以实行“省级为主，（区）县级为辅”的财政投入体制。
（四） 加强社区教育自身的筹资能力
首先，应建立筹资机构。由于旺盛的经费需求与供给短缺的矛盾日益突出，我们应充分认识到社区教育筹资的重要性，不能简单地将其定义成为可有可无的边缘工作，而是应该规范化、科学化地对其进行运作。社区教育可借鉴其他教育事业筹资的有益经验，设立专门的筹资机构来负责制定完善的筹资计划，开展各种筹资活动。该机构可由教育主管部门、财政部门联合负责，下设筹资职能部门（如秘书处、监事会等来负责联络、筹资和管理等），有组织、有计划地开展筹资工作。同时，该机构应按照从中央到地方自上而下的方式逐级建立，其在管理上实行将筹资的总目标分解到各省、各市、各个区（县）的做法，并由中央与省级部门根据年度完成筹资情况、弱势区域需求情况等，进行资金的合理分配。
其次，应提高发展能力。社区教育水平与声望直接关系到社会筹资水平，只有不断地提高社区教育居民参与度、社区教育的普及度，社区教育的公信力才会有所提升，继而才能吸引投资与捐赠。我国社区教育起步较晚，目前教育水平普遍不高，无论是在教育职能、组织形式上，还是在基础设施、学习资源、网络平台上，都有待于建设和完善，因此深化社区教育内涵建设，注重教育惠民的实效性十分必要。为此，一方面要加强课程体系建设：一是应加强课程资源的研究开发，进行与本地区相关的特色课程的开发，创建特色，打造品牌。二是要加强各地区的联系和协作，注重全国范围内课程资源的整合共享，尤其应关注通识课程和常规性课程的共享，避免重复建设。另一方面要注重对社区教育工作者与教师的培训。当前，社区教育的师资问题十分突出，主要由兼职人员和志愿者组成，队伍比较零散，教学能力和水平参差不齐，时间也很难保证，从而直接影响了社区教育的服务质量。为此，教育部职成司专门印发了《社区教育工作者岗位基本要求》，对社区教育工作者进行了专业规范。2013年7月我国举办了第一届社区教育工作者资格培训试点班，成功开启了社区教育工作者专业化的培训之路。社区教育工作者通过专业化培训，可以为社区教育的可持续发展提供动力。
参考文献：
[1] 陈乃林，张志坤：《社区教育管理的理论与实务》，北京：高等教育出版社，2009年。
[2] 杨志坚：《中国社区教育发展报告：1985～2011年》， 北京：中央广播电视大学出版社，2012年。
[3] 张丹海，汪明骏：《我国社区教育研究》，北京：中国计量出版社，2010年。
[4]华灵燕：《民办高等教育筹资困境与选择》，《民办教育研究》，2008年第1期。
[责任编辑 刘阳]
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