对广电总局监管禁令政策的思考
【摘要】近些年来，广电总局在整顿广播、电影、电视等节目内容的杂乱现象时，往往试图凭借一个“禁”字来达到监管效果。其目的在于使广播电影电视的市场更为规范化，保障公众的权益，从而为广大观众营造良好的文化氛围，同时也让整个传媒业界更为和谐。但是从目前的情况来看却似乎不尽如人意。本文中笔者从广电总局监管禁令政策的现状出发，指出了禁令政策中存在的一些问题，并且提出了相应的建议和对策，其中也借鉴了国外一些管制方法。
【关键词】广电总局监管禁令政策问题对策
一、广电总局监管禁令政策现状
自2002年以涉及校园暴力为由要求《流星花园》停播后，这些年来广电总局针对文艺圈乱象又相继颁布了各种禁令：“限广令”、“限娱令”、“限外令”、“限播令”、“限语令”等等。
然而，从禁播违规购物广告到禁止电视剧插播广告；从保护国产电影到限播外国动画；从禁止播音主持人使用方言俚语到禁播未登记境外剧等等。这些禁令中虽有被观众称赞之处，如对一些低俗节目、虚假广告的禁止，但是绝大多数却让公众难以理解，激起了来自业界与公众的质疑和抵触。一轮轮舆论的戏谑，广电总局成为了人们茶余饭后谈资中的“神部门”。这其中或许不乏观众们的不理解不包容和情绪化的反应，但公众们反感的态度也透露出这些公共政策是存在一定问题的——监管太过急功近利，在各方面表现得有些欠妥，从而与受众间产生了越来越深的隔阂。此外，广电总局的这一系列禁令也似乎并没有达到预期的效果。
由此看来，所谓的监管并不是一个简单的“禁”字就能达成的。至少，我们从现状中就可以发现，这种做法是存在许多问题的。
二、广电总局监管禁令政策存在的问题
（一）法律依据存在问题
1.行政行为缺乏法律依据
媒体评论员椿桦针对“禁播令”一事說道：“广电总局对广电媒体没有垂直管理权，却动用了垂直打击的整治手法，明显缺乏问责的法律和效力支撑。”
而广电总局监管互联网电视机顶盒导致网络机顶盒遭到禁用，节目陆续停播——这一政策的依据均来自于“181号文”一事也引起了业界的质疑。有专家学者认为181号文件属于行政规定而非严格意义上的法律，因此不应该在其中对公民规定权利和义务。
所以严格来说，广电总局的某些行政行为是没有法律依据支撑的。
2.禁令内容与宪法冲突
国家广电总局发出的种种禁令政策，虽旨在保护文化环境，但实质上却也对文化市场造成了管制的结果。同时，严格上来说种种禁令的颁布也是对公民文化生活自由的一种干预。根据我国宪法第47条的规定：“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。”我国应当对公民文化生活的自由选择给予足够的尊重，而不应过多地限制和干预广播电影电视的节目内容。
“宪法是国家的根本大法，国家广电总局所颁布的文件、意见与我国宪法是下位法和上位法的关系。”前者必须服从后者。然而从现状来看，种种禁令却在很大程度上侵犯了我国宪法赋予公民的文化生活自由的基本权利。
（二）过程存在不合理之处
1.存在狭隘的文化保护主义
2006年广电总局下令禁止黄金时段播出境外动画片；2008年延长不得播出境外动画片的时段；2014年下令禁止播放未登记境外剧。这些做法的确是为国产电影电视减少了许多竞争压力，然而该做法却也是一种较低层次的文化保护。一味地通过禁令来为国产剧营造缺乏竞争力和压力的温室容易让其变成井底之蛙。而最终这狭隘的文化保护主义则让国产文化市场难以进步和跃升，随着节目质量的停滞不前甚至下降而导致愈发难以与境外剧抗衡。
2.禁令政策不够民主化，对公民文化生活过多干预
广电总局早前为纠正社会主流价值观及保护消费者权益等而颁布的监管禁令政策：叫停不良选秀节目，禁止虚假购物节目及三俗、格调低下的节目——还是赢得了公众们的好感和赞扬的。然而后面的一个个禁令政策却因没有进行民意调查就过多地对公民文化生活自由进行干预，所以一直受到公众们的反对和不满。如：一些并没有不良影响的境外剧的禁播让许多热捧的观众强烈不满；再如“禁止主持人播音员说方言俚语”的突袭性政策，也未考虑到更热衷于本地方言类节目的民众的意见。而缺乏民意和民众参与则显现出广电总局监管禁令政策不够科学化和民主化的问题。
3.电视节目一刀切，不能针对不同人群进行监管
广电总局在进行相关监管时存在一刀切的现象。为了让未成年人无法观看到某些有不良影响的节目从而受到负面的引导，就禁止许多节目的播放，从而让所有年龄群的人都无法进行观看，而不是针对不同的人群采用不同的方法进行监管。这样子的做法或许可以使未成年人免于受到“污染”，但另一方面却也剥夺了成年人文化生活及娱乐的自由选择权。毕竟有的节目如涉案戏、含一定两性内容的家庭伦理剧及娱乐节目等对未成年来说也许是不适合的，但对成年人来说却不至于要被禁止观看。故广电总局不该一概而论，对涉及到某些内容的节目限制应当“因人而异”。
4.缺乏民意沟通，基层难以理解
近些年来，广电总局在颁布政策时大多因为缺乏与民意的沟通，最终致使广大公众难以理解其政策。如2014年颁布的对网络用语的禁令，广电总局的解释是这些做法不符合《中华人民共和国国家通用语言文字法》，与传承和弘扬中华民族优秀传统文化的精神相违背，而这会对社会公众，尤其会对未成年人产生误导，因此必须坚决予以纠正。但是从大众的角度来看，这些解释十分空泛，遣词造句十分官方而不够人性化，容易让基层民众产生抵触情绪。
（三）结果成效不显著
广电总局对文化市场的整改力度也不小，一个个监管禁令政策接连而来。然而其成效却不是很明显：
1.违反禁令的处罚力度小，政策缺乏实际效用
广电总局的行政处罚力度过小，具有法律约束力的责任条款缺乏威慑力，故实际效用大打折扣，最终难禁低俗节目。
在广电总局的行政处罚中，最具有权威的法律依据就是《广播电视管理条例》。但它只能算作国务院的行政法规，效力明显低于法律。例如：即便触犯了广电总局的规定，其受到的惩罚也只是区区几万元而已，而这样的罚款与电视台的广告收入相比不过是九牛一毛。因此相关政策虽然颁发了许多但却缺乏实际效用，这样不痛不痒的处罚方式和力度并无实质意义上的惩戒效果。
2.监管鞭长莫及，地方广电不支持
广电总局大部分时候都是在孤军作战。首先因为广电总局的禁令政策触及到地方广电机构的利益，所以他们缺乏配合禁令政策执行工作的意愿。其次又因为广电总局对地方的监管鞭长莫及，地方广电便总是想方设法地打出擦边球来回避相关政策。而广电总局的权限实际上却只能停留于叫停节目，它没有权利对地方负责人的监管不到位，甚至是逃避、无视相关政策的行为追究责任。总之，很多时候最终并没有按照广电总局预期的结果发展，而是造成“上有政策，下有对策”的难堪局面。
3.条文不明确，用语不精确，缺乏可操作性
广电总局监管禁令等政策中的大多数措施都只是指导性的原则，而缺乏明确条文。从而让各级部门在执行很多政策的时候不知由何处下手，最终因缺乏理解而导致缺少可操作性。
此外，广电总局在有关节目管理的《意见》文件中的许多模糊用语也让下级各部门很难把握。
三、广电总局监管政策的建议与对策
（一）美国广电监管方法的启示与借鉴
“由于商业化的电视体制在美国是主导地位，因此美国政府的规范、市场的竞争、行业的自律和社会团体压力共同完成对广播电视节目品质的监管。广播电视节目的品质由政府制定出底线。”
“在美国，对广电传媒业进行政府监管的机构是美国联邦通讯委员会，它具有相关广播电视传媒方面政策的权力，颁布的各种规章制度具有法律效力。”美国宪法规定中有“言论自由”和“文化自由”的原则，政府便以其作为监管的标准。任何广电传媒部门的管制内容都不能与这两条原则发生冲突，否则既违反了政府规定的及时和标准，也会受到全社会的抵制和反抗。
为了不干预公众的自由，美国并没有一味地通过“禁令”来达到对电视节目的监管目的，而是主要通过节目分级、界定低俗节目的内容、对用户根据自己喜好订阅的付费节目的内容实行相对宽松的监管、增加与教育相关的节目、限制低俗节目的播出时段等方式来实施的。
为了有助于理解，这些监管措施都制定了细致明确的标准：如每一级别分别适合什么观众人群观看；以及对低俗节目的定义等。而对违反了法律规定的电视节目则处以高额罚款，目前已有高达几十万、百万美元的案例。
此外，在对节目内容的监管和治理中，美国也注重社会组织和公众的共同参与，因为他们认为，对于服务公众的大众传播媒介——电视节目，公众自身才是最有发言权和监督权的。
（二）对我国广电总局监管政策的建议与对策
1.监管在主体和内容上遵循法律依据
广电总局是一个行政主体，其行政权限实际上是由国务院确定的。目前尚无关于广电总局职权的基本法律。所以广电总局不应“越位”。
此外，广电总局对文化市场的管制以及对公众文化生活自由的干预，应当以遵循我国宪法规定的“公民具有文化活动的自由”的条款为前提。广电总局可以对文化市场进行监管，也可以颁布所谓的禁令，但是不应在缺乏法律依据的前提下对公民的一些文化生活自由实施行政管制。
2.“禁”不是目的，监管合理化才是主旨
（1）破除狭隘的文化保护主义，让国产剧实现多元化发展
我国应当摒弃狭隘的文化保护主义，为国内外的广播、电影、电视节目等提供一个相对公平的竞争环境。如果境外节目符合《广播电视管理条例》，就没有理由禁止它在黄金时段播出，更不应当禁止其引入和播放。广电总局可以实施一定的保护政策以保证国产剧市场的发展，但不应过多地将境外剧拒之门外，而應有选择有过滤地引入境外剧，让国产剧能在丰富且多元化的文化市场的竞争氛围中学习与改进。
（2）行政决策应充分理解且听取民意，让民众参与监管代替干预
广电总局在进行公共决策时应当尊重民意并与民众进行良好的互动和沟通，让民众更多地参与到行政决策的过程中去，提高行政决策的透明度，如可以采取听证会的方式来听取民众的意见。监管时不仅要考虑政策的可行性，在节目并无弊病时更要考虑是否符合潮流，只有顺应民心民意才能具有强大的号召力和高认同度。
此外，广电总局可以采用调动民众自主监督的方式来代替一味地干预的做法。比如说可以借鉴新加坡“健全的投诉处理制度和有效的自律措施”，香港的“建立群众参与监督的机制”以及美国的“家长通过V-chip芯片技术自行控制和选择屏蔽不适合儿童观看的节目”等政府与民众共同实现监管职能的做法，让民众也成为自身文化生活的把关人。
（3）采用分级制和付费制，不对所有人群一刀切
广电总局应当确保广播、电影和电视内容的丰富性和形式的多样性，并能使广大人民群众多元化的需求得到满足，而不应当为了禁止未成年人观看就剥夺成年人自主选择的权利。广电总局一方面应当严格监管具有不良影响的节目，而另一方面对于只是不适合未成年人观看的节目则可学习美国的分级制和付费制，从而让成年人具有自主选择观看的节目内容而不被干涉的权利，同时未成年人的观看行为又可以受到指引和保护。
（4）做好相关禁令的解释工作，让民众对政策理解支持
广电总局在颁布完新的禁令后应当给予民众一个反馈，做好解释工作让民众理解政策的内涵及目的。而不应当为了敷衍民众给出纯粹官方、政令感强的生硬解释。如果解释不到位而且口吻官方、生硬，则容易让民众因不理解而反对、抵触。
3.完善法律，明确权责，提高可操作性和成效
（1）完善相关法律，增强处罚力度
对于充满着误导与诱骗、容易让涉世不深的青少年走向犯罪、也容易對成年人的价值观造成影响的这类节目，广电总局不仅应严禁，还要严惩。但是如今广电总局对于违反禁令而进行处罚的主要法律依据是《广播电视管理条例》，而该条例仅属于行政法规，效力远远低于法律。法律才是最佳保障方式，所以我国应当制定与反对三俗、净化文化环境等内容相关的法律法规，完善广电监管的法律框架，从而使得广电总局可以在该框架下行使权力，最终使得监管更加有效。
而对于违反条例者，广电总局可以借鉴美国的做法：“加大处罚力度，增加违规成本。”美国某真人秀节目曾因为低俗而被处以118万美元的罚款。广电总局也可以采用严格的法律制裁，施以高额罚款，以儆效尤，而不应仅处以不痛不痒的少额罚款和停播整顿。
（2）确立广电总局的法律地位，地方政府配合监管
为了避免广电总局对地方部门鞭长莫及而监管不力的情况，国家应当明确广电总局的独立法律地位，合理地划分地方各级广电局内部各部门的工作职责和所拥有的权限，同时要求地方政府也应当配合监管。而广电总局则应加强其问责力度，根据制度对违反政策的地方部门的相关负责人予以惩罚，从而增强自身的威慑力和政策的效力。
（3）规范条文用语，细化执行标准
广电总局对节目的控制监管应当要明细化，有具体的执行标准和统一的尺度，同时政策条文中不应当出现模糊性的词语。广电总局应当对不容易理解或容易产生混淆的字词给予明确的界定，从而提高操作性。如：美国在广电监管政策的条文措施中规定的概念、标准等就都有明确的定义和界定，只有这样在监管和执法过程中才不会产生或者是减少争议。
4.多“管”齐下的监管模式
我国还可以学习美国的法治、有限政府以及社会公共治理三者相互支撑的监管体系，或者是日本“双轨制”的做法。广电总局应该适当放权，而不是总揽全局——否则监管的工作量和难度都太大了，反而会适得其反。因此我国可以考虑由政府和商业化的市场共同作用的方式，让法律监管、社会监管、行业自律和市场规律多管齐下，共同作用，最终达到监管的目的。
参考文献：
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