政策工具视角下中国工业互联网政策内容分析
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摘要：工业互联网是互联网和制造业深度融合的产物，是我国经济转型升级的关键驱动力。研究选取2015-2019年27个文件中133条工业互联网政策，结合内容分析与量化分析两种方法，基于政策工具视角对政策进行深度分析，研究发现，供给型政策工具最多，环境型政策工具次之，需求型政策工具最少。建议政府根据实际发展情况，动态调整各个政策工具的使用力度，同时积极开展政策工具组合研究，发挥不同类型政策工具间的协同作用，以达到协同增效的效果。
Abstract： Industrial Internet is the product of the deep integration of the Internet and the manufacturing industry and the key driving force of China"s economic transformation and upgrading. The study selected 133 industrial Internet policies from 27 documents from 2015 to 2019， combined with content analysis and quantitative analysis， and carried out in-depth analysis of policies from the perspective of policy tools. The study found that supply-oriented policy tools were the most， environment-oriented policy tools were the second， and demand-oriented policy tools were the least. It is suggested that the government should dynamically adjust the use of various policy tools according to the actual development situation， and actively carry out the research on the combination of policy tools， to give full play to the synergy among different types of policy tools， so as to achieve the effect of synergy.
关键词：工业互联网;政策工具;量化分析;内容分析
Key words： industrial Internet;policy instruments;quantitative analysis;content analysis
中图分类号：F061.5 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2020）02-0295-03
0 引言
工業互联网作为物联网、大数据、云计算等新一代信息技术与制造业深度融合的产物，改变了制造业传统的生产方式、价值链体系、产业形态和商业模式[1，2]，推动了互联网由消费领域、虚拟经济向生产领域、实体经济的拓展延伸，促进了传统工业经济向网络化、智能化、现代化方向发展[3]，并且工业互联网已经渗透到一些推动经济增长的关键产业[4]，因此，工业互联网的发展对加强我国制造强国建设、网络强国建设以及促进经济转型升级具有重要意义。
张伯旭，李辉[5]，分析了美国、德国、日本等国家互联网与制造业融合的实践，发现一个显著特征是政府在实践中起到了的规划、扶持的作用。陈肇雄[3]指出工业互联网发展离不开政府引导，政府要从多方面入手支持其发展，特别是财政、金融、人才等方面;戴亦舒[1]等人认为政府应该通过整体协同和社会化治理机制，突出大企业的引领作用，以加快建设信息技术与工业融合的关键框架;李金华[6]探讨了我国制造强国建设问题，提出政府应不断完善和加强配套政策的顶层设计，并制定财政、金融、税收等系列政策。政府政策被认为是推进两化融合的重要因素，而政策工具被认为是政府颁布和推行政策的重要手段和支持社会企业发展的基石，影响着政策目标的实现[7]。因而，政策工具自出现至今，已经被广泛用于多个领域的政策文本的量化研究。
侯振兴，闾燕[8]，采用政策工具研究了甘肃省农产品电子商务政策;熊小刚[9]基于政策工具的视角分析了我国的“双创”政策的内容，并提出了优化建议;汪晓帆，郝亮[10]等人，从政策工具的角度量化研究了中国耕地生态管护政策;葛蕾蕾，方诗禹[11]等人，姚俊，张丽[12]，范丽莉，唐珂[13]，张招椿，胡海源[14]等人采用政策工具分别对高校毕业生就业政策、中国养老服务政策、我国国家层面的政府数据开放政策以及我国家庭医生政策进行了研究。
上述研究中政策工具被应用到电商、农业、就业、养老、医疗、政府政务等多个领域，但在工业互联网领域的应用是个新鲜话题，以上研究对利用政策工具量化分析工业互联网领域的政策，具有良好的借鉴和指导意义。
1 政策工具选择与文本来源
1.1 政策工具选择
近年来Rothwell和Zegveld[15]的政策工具理论被国内学者广泛使用，柯洪，王美华[16]等人以供给型、需求型和环境型政策工具为切入点，分析了PPP政策文件;李健，顾拾金[17]采用Rothwell和Zegveld的政策工具理论，对中国慈善事业政策进行了分析;赵海滨[18]在供给型、需求型和环境型政策工具的基础上结合了清洁能源产业链政策工具，构成了我国清洁能源发展政策分析框架;此外叶选挺、李明华[19]、范梓腾、谭海波[20]、李凡、章东明[21]等人，张永安，周怡园[22]等人以及杨薇、栾维新[23]等人在进行政策研究时均运用了Rothwell和Zegveld的政策工具理论，经证明，该政策工具理论具有很好的适用性，因此本文将采用Rothwell和Zegveld的经典分类，将影响工业互联网发展的有关政策工具分为环境、需求和供给三种类型，环境型政策工具有：目标规划、安全保障体系建设、金融支持、载体建设、规范制度和知识产权。需求型政策工具有：创新应用、个性化服务、公共服务、国际合作以及应用推广。供给型政策工具包括：基础设施建设、平台建设、技术支持、资金投入、人才队伍建设、税收优惠等。
1.2 工业互联网政策样本选取
本文所选取的“工业互联网”政策文件全部来自于公开的文件资料，来源主要有：中华人民共和国中央人民政府官网、中华人民共和国工业和信息化部官网、中华人民共和国科学技术部官网。
关于工业互联网的政策从2015年正式出现，因此本文选取了从2015年至2019年相关政策，并遵循以下原则对政策文件进行筛选，以保障政策的准确性和代表性。一是中央级别的政策文件，即由国务院各部委及直属机构发布的面向全国发布的政策文件;二是政策文件内容与工业互联网密切相关;三是政策文件能够显示政府态度。基于上述原则，本文共选取了27项政策（见表1），133项条款，在不同政策工具下进行频数统计，结果如表2所示。
2 频数统计与分析
2.1 政策分类统计分析
关于工业互联网的政策文件从2015年开始出现，截止至2019年3月份，国务院各部委及直属机构共出台了27个相关文件，平均每年出台5.4个文件，并且有逐年增多的趋势。从整体来看，选取的27个政策文件，133个政策工具，涵盖了环境、需求和供给三个方面。环境型政策工具有42条，占全部政策工具的31.34%，需求型政策工具有30个，占22.56%，供给型政策工具有61个，占45.86%。
2.2 政策工具统计分析
2.2.1 供给型政策工具分析
供给型政策工具过溢，有关工业互联网政策工具中供给型政策工具占45.86%，其中基础设施政策工具最多，占17.29%，其次是人才队伍建设5.26%，技术支持7.52%，资金投入占3.01%，税收优惠占2.26%。基础设施政策工具最多，一方面说明了基础设施的重要性，另一方面也说明我国工业互联网基础设施较为薄弱，在工业互联网建设初期必须必须稳扎稳打，强化基础。
2.2.2 环境型政策工具分析
在环境型政策工具中，安全保障政策工具最多，占所有政策工具的11.28%，规范制度政策工具次之，占6.02%，示范项目和目标规划均占5.26%，金融支持和知识产权政策工具较少，分别占3.01%和0.75%。以上数据说明，我国重视工业互联网安全保障体系，并且目前正在努力建设中。知识产权保护政策工具的匮乏，折射出我国人民知识产权保护意识的薄弱，知识产权政策还有很大的完善空间。
2.2.3 需求型政策工具分析
需求型政策工具较为缺乏，在所有政策中仅占比22.56%。其中工业互联网的应用推广和创新应用政策工具運用较多，分别占比7.52%和6.77%，国际合作占比4.51%，公共服务占3.01%，个性化服务占0.75%。公共服务和个性化服务政策工具占比较小，需要引起政府和工业互联网服务提供商的注意，在以后的发展中不断提升公共服务能力和个性化服务能力。
3 政策建议
针对目前我国工业互联网发展现状和政策工具使用效果，提出以下建议。
3.1 供给面
在工业互联网建设中，基础设施是根基，平台建设是关键，在保证基础设施和平台不断完善的前提下，适当降低其政策工具的使用频率，提高对其他政策工具的关注度。技术方面需要不断强化工业互联网核心技术攻关，摆脱工业软件对国外技术的依赖，积极探索深度学习、边缘计算、区块链、5G等新兴技术在工业互联网领域的融合应用，发展新模式、新业态;人才队伍建设方面，落实人才强国战略，培养和引进相结合。资金投入方面，通过重大科技专项、技术改造资金、工业转型升级资金等渠道，支持工业互联网技术、平台、基础设施等项目的建设;税收优惠政策也应该被政府部门贯彻落实，让企业切身感受到政策的优惠，激发企业创新动力。
3.2 环境面
安全保障体系建设工具在环境面政策工具中占据了绝对优势。工业互联网发展的过程中将需要面对诸多信息安全问题，如不法分子恶意攻击、病毒、间谍等，安全保障体系通过强化分析工业互联网结构特点和安全威胁，进而明确管理控制、运行控制和技术控制等安全控制方法与要求，以保障工业互联网的工业设备安全、工业控制系统安全、网络安全、平台安全及数据安全;除了注重安全体系建设外，也要加强示范项目、目标规划以及制度规范等政策政策工具的运用，要提高示范项目的影响力、细化目标、不断完善制度规范;金融支持和知识产权政策工具相对较少，除了国家财政支持和税收优惠，应该鼓励多元化社会投资，充分发挥金融机构、保险公司等机构对于工业互联网资金的融通作用，积极发挥政策性金融、开发性金融和商业金融的优势，加强对工业互联网的金融支持力度;目前有关政策中较少提及知识产权的问题，知识产权保护还没有引起相关部门足够的重视，但随着工业互联网的不断发展，越来越多的创新技术出现，知识产权保护变得愈发重要，个体应该增强知识产权保护意识，政府部门要不断完善知识产权法律法规，加强知识产权保护和服务，以保障创新者的权益。
3.3 需求面
要在重点行业重点区域，大力推广工业互联网，鼓励龙头企业使用工业互联网，并带动供应链上下游企业使用工业互联网;同时不断降低平台应用门槛，鼓励中小微企业应用工业互联网;此外，利用现场会、高峰论坛、成果发布会、巡讲团等渠道，宣传工业互联网领域的相关知识和成功经验，增加企业对于工业互联网的认知和信心;创新应用方面，要促进产、学、研深入合作，积极开展工业互联网技术和模式创新以及应用探索;推动工业互联网在企业研发设计、生产制造、经营管理、销售服务等全流程的应用，以实现企业智能化生产、个性化定制、网络化协调和服务化延伸;此外，我国应抓住目前发展工业互联网的好时机，对于政府来说，要积极建立政府间沟通对话机制，深化与其他国家的交流与合作，参与国际工业互联网标准体系的建设，为国际工业互联网发展提供中国思路，贡献中国力量。对于企业来说，国内企业要勇于走出国门，与国外企业紧密协作，提高企业国际化发展能力;在公共服务方面，政府应该提高服务水平，为企业提供咨询评估服务、监督政策实施情况以及开展重大问题前瞻性、战略性问题研究，为需求企业使用工业互联网提供便利;个性化服务政策工具匮乏，仅被提到了一次，针对需求企业个性化需求，工业互联网服务提供商应持续关注需求企业动态，了解其个性化需求，开展个性化服务和产品设计，不断提高服务质量。
3.4 优化政策工具组合
不同类型的政策工具对工业互联网发展的作用不同，环境型政策工具影响着工业互联网的发展，供给型政策工具起到了正向的推动作用，需求型政策工具则起到了拉动的作用。为了充分发挥政策工具的作用，促进工业互联网的发展，应积极开展三类政策工具的协同效应的研究，科学组合不同类型的政策工具，以达到协同增效的作用。
3.5 灵活调整政策工具使用力度
研究发现，有关工业互联网政策文件中，供给型政策工具过溢，需求型政策工具缺乏，环境型政策工具中不同政策工具使用频率差别较大。不同类型政策工具以及不同政策工具之间，使用力度不同甚至存在较大的差异，表现了政府对于工业互联网发展的阶段化认知和倾向性投入。政策工具的使用要满足工业互联网不同发展阶段的需求，政府应该及时根据工业互联网发展情况，对不同类型政策工具以及不同政策工具的使用力度做动态调整。
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