扬子江城市群建设的几个重点问题

关于扬子江城市群的功能定位问题

扬子江城市群的提出，标志着江苏区域发展正实现着由区域板块向功能板块的格局性转变。在明确其定位时，需重视三个视角。

扬子江城市群本身。从全球、全国、长三角、江苏全省多个层面综合考量，建议定位为：具有全球影响力的产业科技创新中心和具有国际竞争力的先进制造业基地，长江经济带践行新发展理念的先行区，长三角城市群中极具人文与水韵魅力的子群和北翼主引擎，全省经济的发动机和以创新为特质的增长极。

与上海的关系。从20世纪80年代的乡镇企业异军突起，到90年代开发区的蓬勃兴起，再到新世纪以来创新型经济的兴起，江苏的发展都与上海的辐射密切相关。建议扬子江城市群与上海的关系更加突出“服务、融入、分工、承接”：全面服务上海，为上海提供物质要素、腹地支撑、制造业服务需求和后花园服务供给；积极融入上海，强化“接轨上海就是接轨国际”的理念，促进要素流动、市场协作和生态共保，并在空间布局、资源配置和制度创新中通力合作，利用上海建设“全球城市”这个大舞台唱好江苏戏；坚持错位分工，产业上重点发展先进制造业、生产性服务业和战略性新兴产业，创新上瞄准产业科技创新，与上海建设国家科学中心形成拱卫和互补格局；积极承接上海超大城市的非核心功能疏解。

與苏北的关系。对正在酝酿中的“1+3”功能板块中的“+”，不能简单理解为地域的全覆盖，而应突出“1”即扬子江城市群这个发动机的作用，强调“1”辐射、带动、支撑“3”的功能，使其基础设施项目向北拓展，科技创新成果向北溢出，创新服务功能向北延伸，体制机制和公共服务向北覆盖，引领和支持苏北跳出窠臼，探索生态优先、绿色发展的路子。

关于整合创新资源增强主引擎动力的问题

创新能力决定着扬子江城市群的生命力，也是面临的最主要、最紧迫任务。总的来看，城市群内不缺创新资源，关键在于整合、优化并促其发酵、质变，使科教资源潜力显化为第一生产力。

系统梳理创新优势资源。主要包括以下几个方面：一是创新型企业，重点分析龙头型、旗舰型创新企业的创新方向，科技型中小企业中的“独角兽”数量和分布。二是高校、科研院所，分门别类梳理近年来有重大发明创造或创新成果的项目及其创新团队支撑江苏产业创新等方面的贡献度。三是创新人才，梳理城市群及相关各市人才的数量、结构和类型，评估引进顶尖人才、高端人才的实际效益。四是创新投入，包括政府及企业的投入总量和结构、当地创投基金项目及运转情况。五是创新平台，包括重点实验室、大企业研发机构、重大科技孵化器、科技公共技术服务平台、各类众创空间等数量，以及实际运行情况和创新绩效。六是创新成果，重点考察有哪些重大创新成果，哪些领域可能取得重大突破，哪些新技术可能培育形成新的产业。七是科技金融，城市群内备案创业投资企业数量、规模、类型，以及科技金融服务平台数、科技贷款总额、风投基金数等。

共建共享开放创新服务平台。首要的是发挥大平台的支撑作用。一个是苏南国家自主创新示范区。应尽快建立和发布反映区域创新状况的苏南指数，使之成为集聚高端要素的风向标。省级层面可先做好规划，引导各地明确战略性新兴产业发展重点，建设好未来网络试验设施等重大平台和纳米等产业技术创新中心。以市场化为手段，推进国家技术转移中心等跨地区综合性服务平台建设，推广省技术产权交易市场服务体系，盘活群内技术创新资源。苏南“9+1”国家级高新区，相关创新政策在不改变示范区规划的情况下，可以探索推广至南通、扬州、泰州三市高新区，形成一个更大范围的创新平台。另一个是江北新区。借鉴北京中关村、上海张江等建设经验，秉持“小政府、大社会”的理念，以服务对象需求为导向，大幅简化政务服务，推动管理体制、外贸、金融、科技、人才等为主要内容的改革创新，构建与国际接轨的管理体制、运行体制和创新生态。同时，推动省产业技术研究院、省技术产权交易市场和企业、高校院所的研发机构等各类创新平台向公众开放，建设开放性创新服务平台。依托具有明显优势的产业集群、国家级基地和企业创新平台，组建一批跨领域、跨区域的制造业创新中心，为各地特色产业提供研发服务和技术支撑。

打造特色创新产业集群。扬子江城市群内各地的产业基础、创新资源各有优势，具有良好的条件，应聚焦产业发展的关键技术，实施重大科技攻关，打造具有核心竞争力的产业集群。着眼未来发展，加强产业链协同，坚持一个城市突出一到两个特色创新产业，围绕主导产业链构建协作分工体系，引导产业整合性并购，促进关联企业整合、产业升级、结构调整，合力做长做强新兴产业链。比如，苏州生物医药产业比较发达，泰州、连云港等地医药产业也有良好基础，应充分互动起来，协同发展，形成高端生物医药产业集群。南京的软件信息服务业、无锡的物联网、常州的石墨烯、南通的海工装备、扬州的智能装备制造、镇江的航空航天等产业，都应注重整合协作，以龙头企业为主体，形成跨城市的产业链和创新产业集群。目前，阿里巴巴、华为、中兴等创新企业在城市群内设有多个分中心，可移植原生企业的创新做法，在各地建设如华为小镇等创新特色载体，依托创新企业培育移植新型创新生态系统。

培育传播多元开放创新文化。创新本质上根植于文化。“水乡泽国”的地理环境孕育了沿江地区“崇文重德”“智者乐水”“上善若水”的文化品性，同时也造成一些性格禀赋的缺陷，掣肘创新的发展。比如，沿江两岸的江苏人诚朴守信，却又注重实用、保守求稳；博学广纳，但过于隐忍谦让，冒风险、打头阵的劲头不足；内敛务实，却又各自为政，区域发展的不平衡加剧了沿江两岸文化发展的落差和地域文化的“离心”倾向。鉴于此，建议实施创新文化建设工程，注意发现、培植和宣扬城市群内自古至今的创新典型和成功范例，培植和弘扬代表时代前进方向的创新文化。引导全社会淡化“官本位”观念，强化创业创新意识，省市可联手尝试先在南京大学、东南大学等高校试点，将斯坦福大学倡导的“毕业了就去创业”的理念移植到大学校园。政府和校方出台相关托底扶持政策，鼓励支持试点高校毕业生首选走向市场，带动全社会形成勇于创业、不懈创新、永不言败的创新品格和社会氛围。

关于培育扬子江城市群创新极的问题

创新活动从来不是平均分布，总是在一些重要的极点上率先发生。扬子江城市群建设，应突出抓好上海、南京这东西两端，增强创新极带动效应，推动城市群形成创新共同体。

一方面，挖掘南京资源禀赋优势，提升创新发展能级，成为由西向东辐射的创新极。南京有群内其他城市不可比拟的创新资源、创新基础和创新优势，应引导周边市县与南京组团发展，构建“大都市—卫星城”模式，着力把南京培育成城市群强磁极。一是充分发掘本地科研成果。建立校地合作对接工作联席会议制度，共建大学科技园、产业创新中心、众创空间（双创基地）、科技孵化器等创新载体，推进技术交易和本地重大产学研项目产业化。二是以南京为龙头建立产业科技创新联盟。南京应拿出“群主”的姿态，带头取消不利于群内外开展科技创新合作的壁垒性政策及其他限制，带动群内各市在公共平台使用、创新资源流动、成果认定评估及创投基金设立等方面，形成有效的科技创新协作机制。三是把南京建成国家科学中心。南京江宁的“金轴”区域集聚了40多所高校、8家省级以上重点实验室、37家新型研发机构及科技企业孵化器和一批企业总部，应依托江宁未来网络创新研究院和未来网络小镇，整合高校科研院所的创新力量，积极向国家争取，建设综合性国家科学中心。此举还可消解南京所承受的来自上海和合肥建设国家科学中心的双重挤压。四是提升國际合作研发水平。以原创性产业新技术研发为取向，支持驻宁研究型大学和科研机构进行国际前沿性技术研究，牵头组织国际大科学计划和大科学工程，建立市域紧缺人才清单，培育一批城市国际小区、国际学校、国际医院等本土国际化载体，吸引海外人才和国际优质资源参与重大科技基础设施建设和相关科学研究。五是鼓励周边市县与南京深度合作。目前，宁句合作进程加快，但距离一体化以及两地群众的期盼还有很大差距，要切实加大力度，可考虑通过实行省直管县，进一步放开现有体制对句容的束缚，推动双方实现更高层次和更广领域的合作。省级层面应在政策上做出安排，引导仪征等地积极参与江北新区发展。

另一方面，支持苏州和南通深度融入上海发展，成为承接上海创新溢出的首选之地，以及由东向西传递上海辐射的中继放大站。苏州、南通是扬子江城市群的重要成员，又是城市群与上海实现融合发展的直接对接口。建议省里强化规划引领和政策引导，支持苏州、南通深度对接上海，放大上海对扬子江城市群的“真龙头”作用。苏州应以发挥地缘、产业和创新等独到优势，组织精锐力量，跟踪上海建设全球科创中心的动态信息，瞄准前沿高端领域，积极争取在第一时间承担和接应上海的科技成果就近于苏州转化，打造自己的创新地标。南通拥有相对开阔的腹地资源，具有承接上海产业转移的有利条件，应按照上海孵化、南通转化的思路，承接上海科技人才资源外溢，带动本地产业能级，城市品质、公共服务水平的全面提升。2018年4月，浙江同意嘉兴设立浙江省全面接轨上海示范区。考虑到发展潜力和空间融合的可行性，建议借鉴雄安新区和浙江嘉兴的建设思路与做法，可将南通通州湾设置为承接上海城市功能疏解的专门载体。

关于创新体制机制引领群内城市跨江融合发展的问题

推动沿江两岸城市跨江融合发展，是扬子江城市群建设的关键问题，需要新的制度设计加以保障。

构建多元弹性管理协调机制。省级层面，建议明确由省长牵头组成扬子江城市群协调小组，负责研究解决涉及城市群发展的重大战略问题和影响全局的阶段性重要问题。城市群内部，建立沿江八市城市联盟，定期加强沟通协调，每年举行一次高层峰会或扬子江城市群论坛。社会层面，设立企业家顾问委员会，在规划制定、决策咨询、战略实施等方面充分听取企业家的声音，调动他们的积极性和参与度。

打造富于竞争力的低成本制度环境。下好行政审批制度改革“先手棋”，在扬子江城市群率先实行“不见面审批”模式，实现“3550”目标。在城市群内推进集成改革，全省所有国家级和省级改革试点优先在城市群里实施，进一步激发市场活力，增强发展动力。抓住房价这个龙头，从供需两端发力，创新房地产调控机制，切实稳住房价，以此降低商务成本、生活成本。

建立有利于创新成果转化的科技体制。改革高校评价体系，从省属高校做起，增加对高校和教师创新创业实绩的考核，提升高校对地方创新发展的贡献率。开展专利权立法试点，支持重点高校院所开展科技成果“使用权、处置权、收益权”三权改革试点，赋予科技人员和研发团队更多自主权、收益权。实施柔性人才引进机制，从工作、生活、学习、亲属安置、子女就学等方面出台有吸引力的引才新举措。大力发展科技金融，尤其应注重吸引和培育天使基金、风险投资等新型金融。

大力推行“绿色新政”。近期突出三项举措：一是依据亩均产出推行资源税改革，对产出效益好、能耗排污少的少收费，反之则多收费，倒逼企业切实提高资源利用效率。二是推进生态补偿机制改革，按照“谁保护谁得益、谁破坏谁受罚”的原则，探索开发地区、生态保护地区之间的生态补偿制度，推进排污权、水权、碳排放权交易等制度建设。三是实置高于国家标准的产业环保门槛，设定禁止开发的岸线、地段，倒逼低效益、高能耗、高排放的企业退出。

探索建立跨区域治理新机制。在智慧、安全、共建、共享等方面先行先试，为实现国家治理体系和治理能力现代化提供区域样本。提高城市群智慧化建设和管理水平，加快完善人口、法人、信用、地理等基础信息库，建立覆盖城市群的智慧民生服务平台、政务服务平台和社会管理平台。建立食品安全、旅游安全、安全生产和灾害防治等保障体系，构筑城市群治理的安全大网。从公交出行、文化教育、医疗卫生、就业社保做起，推进公共服务一体化，构建现代化生活圈。在扬子江城市群全面实施省直管县体制，弱化设区市与下属县（市）的传统行政捆束，为县（市）松绑，促进大都市与周边卫星城同城化发展。省级层面研究解决江阴—靖江工业园区发展的问题、障碍，进一步理顺共建园区的体制机制，释放跨区域板块合作的示范效应。

创新城市群发展考核激励机制。提高科研成果转化、资源利用效率、主导产业集群发展情况等方面的考核权重，进一步增强扬子江城市群的创新浓度和创新实效，苏南国家自主创新示范区应注重原创成果的考核。把各市推进跨区域合作情况列入考核范畴，重点考核合作项目的质量、数量、推进情况，发挥考核的双向激励作用。

（作者单位：中共江苏省委研究室）

责任编辑：戴群英

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