义务教育均衡发展的历史回顾与改革建议

2000多年前，孔子（公元前551~前479）“有教无类”的办学方针对当时私学的对象作了原则性的规定：不分贵贱贫富和种族，人人都可以入学受教育。“有教无类”蕴含了朴素的“教育均衡”的思想萌芽，形成公民基本教育权利机会保障的“雏形”。

1776年，美国第3任总统托马斯·杰斐逊（1743~1826）在起草《独立宣言》时，充满激情地写道：“……我们认为下面这些真理是不言而喻的：人人生而平等，造物者赋予他们若干不可剥夺的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利……”杰斐逊终身信仰并实践的一句名言是：“维持公正，哪怕天塌下来！”

“世界人权宣言”（1948）第二十六条第一款明确规定：“人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在初级和基本阶段应如此。初级教育应属义务性质……”

美国著名经济学家西奥多·W·舒尔茨在人力资本理论中指出：经济发展、收入及贫富的差距根由于教育的差距。我国学术界的研究表明，义务教育的不均衡态势必然引发教育发展的贫富差距问题和教育不公平现象，并且这种教育的不均衡产生的“马太”效应又会逐渐扩大经济社会的不和谐。因此，促进义务教育均衡发展，实现教育的公平性，是当前和今后一个时期我国教育发展的重要战略之一。

自亚里士多德（前384~前322）时代开始，均衡的要求一直被认为是公平诉求的基本内涵，均衡的实现与否意味着公平是否实现。

2006年6月修订的《中华人民共和国义务教育法》首次以法律的形式作出“促进义务教育均衡发展”的规定。2007年10月，党的十七大明确提出“优化教育结构，促进义务教育均衡发展”的要求。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010—2020）把推进义务教育均衡发展提升为义务教育战略性任务的高度，提出到2020年全面提高义务教育普及水平，全面提高教育质量，基本实现区域内义务教育均衡发展，确保适龄儿童少年接受良好的义务教育。

世纪之交，我国用十五年时间走过了西方发达国家近百年的普及义务教育之路，占世界人口五分之一的中国如期实现“两基”（基本扫除青壮年文盲、基本普及义务教育）目标，成为中国教育发展史上一个辉煌的里程碑。

人类历史发展表明，国家的强弱、综合国力的竞争，归根结底取决于国民素质的高低，而国民素质的高低取决于教育普及程度、质量水平。

义务教育是国民素质教育的起点、人力资源强国的基点、中国教育跨越发展的接点、国家富强和民族振兴的基石，是实现中华民族伟大复兴的奠基工程。没有义务教育的强劲支撑，就不可能有国家的真正强大。正因为如此，必须在整个国家教育体系、教育战略布局中始终把义务教育作为教育改革发展的重中之重，把均衡發展作为义务教育的重中之重。

一、历史回顾

从中华人民共和国成立的第一天起，党和政府就将提高民族素质、普及义务教育、促进义务教育均衡发展和教育公平当作自己义不容辞的责任，并且根据不同时期我国经济社会发展的实际情况采取了一系列行之有效的措施来促进教育公平和义务教育均衡发展。

1954年，我国《宪法》明确规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利”，2004年宪法修正案第四十六条将这一条款扩展为“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。1986年制定、2006年修订的《中华人民共和国义务教育法》第四条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。”[1]

新义务教育法提出：“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。”“县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展，缩小学校之间办学条件的差距，不得将学校分为重点学校和非重点学校。学校不得分设重点班和非重点班。”[2]

1993年，《中国教育改革和发展纲要》颁布，将基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲作为奋斗目标；教育均衡的本质是实现教育公平。1995年9月实施的《教育法》明确规定：“中华人民共和国公民……依法享有平等的受教育机会。”[3]

2005年，教育部印发《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，将有效遏制城乡之间、地区之间和学校之间的教育差距，优先解决好县域内义务教育均衡发展问题作为工作重心。2007年春，农村全部免除义务教育阶段学杂费；2008年秋，全部免除城市义务教育学杂费。

从法律规定理解，实现平等的受教育机会，最基本的要求是义务教育均衡发展。这里既指义务教育规模和数量方面的整体均衡，也指区域之间、学校之间教育设施、教育教学质量的基本均衡，同时也指不同家庭背景下学生之间享有教育资源和学习条件的基本均衡。

义务教育均衡发展的思想肇始于20世纪90年代中后期，其提出的背景是经过改革开放以来近20年的社会主义市场经济改革，在东部地区优先发展、梯度推进的区域发展战略指导下，东部地区依托其原有的基础及区位优势，借助国家的政策支持，发展迅速。到20世纪90年代中期，东中西部地区间经济与社会发展差距不断加大，对中国经济进一步可持续发展提出了巨大的挑战。国家的区域发展战略逐步从东部地区优先发展、梯度推进，转变为区域间协调发展战略，并在此基础上形成了西部大开发战略。在这个阶段，义务教育均衡发展的思想还主要体现在地区间教育发展不均衡的问题上[4]。

回顾义务教育走过的风雨历程，可以看出：我国在义务教育发展过程中，采用了“先城市、后农村，先发达地区、后欠发达地区”的战略。这一战略必然带来教育经费投入上城乡差距与地区差距的扩大。

从党的十六大开始，关注弱势群体成为社会政策的主线。区域协调发展是从相对宏观的层面探讨均衡的问题，而关注弱势群体则是从微观的个人层面关注均衡协调发展的问题。关注弱势群体政策背后反映的是国家在个人收入分配政策上已经从过去的效率优先、兼顾公平，转变到让弱势群体享受经济发展的成果，缩小个人收入差距上来。十六届三中全会提出了“五个统筹，以人为本”的科学发展观，并逐步形成了构建和谐社会的战略目标。

胡锦涛总书记在党的十七大报告中强调“促进义务教育均衡发展”的重要理念。温家宝总理明确要求，“对目前社会反映义务教育中优质教育资源分布不均衡的问题，要找准症结所在，提出解决问题的思路和措施”。[5]为了贯彻国家战略部署，袁贵仁部长提出，“把义务教育作为教育改革和发展的重中之重，把均衡发展作为义务教育的重中之重”。

2010年伊始，教育部印发《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》，具体描绘了力争在2012年实现区域内初步均衡，到2020年实现区域内基本均衡的“路线图”。[6]2010年2月28日，在深入调研、广泛听取意见建议的基础上，经反复研究修改，形成了《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010-2020年）第二轮公开征求意见稿，由教育部向社会公布。

尽管义务教育均衡发展是在我国义务教育基本普及，进入后“普九”时期提出来的一项重大战略任务，但回顾中华民族数千年的文明史，对于教育公平的追求始终是社会关注的焦点，对教育公平的追求早已成为中华民族的一种传统文化。

在改革开放后至20世纪90年代末，我国义务教育政策导向是“效率优先，兼顾公平”，其目标在于基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲。“两基”攻坚战略任务的完成，表明我国在保障公民基本受教育权利等方面的认识与实践提高到一个新的水平。当义务教育普及到一定程度后，机会公平和均衡程度如何日益成为人们关注的焦点。城乡不均衡、区域不均衡、校际不均衡等问题严重影响到义务教育的公平性，成为制约义务教育发展的主要矛盾。基于这样的背景和条件，我国颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，再次强调义务教育均衡发展，目的就是要尽快平衡调节作用，整合教育资源，进行有针对性的教育投资，尽最大努力减少教育发展的不均衡现象。

义务教育非均衡发展的主要原因有4个：（1）社会主义初级阶段的国情和各地经济社会发展的差距。一是社会主义初级阶段，政府能够提供的义务教育机会不足，难以满足全体适龄儿童接受义务教育的需求；二是义务教育均衡发展受制于各地的经济社会发展速度和水平。（2）城乡二元分治结构。一是户籍制度导致不同人群享受不同的教育机会；二是城乡义务教育政策差异导致不公平；三是文化资本积累的差异导致不平等。（3）分级管理体制。一是责任不明确、不合理造成不公平；二是城乡和地区间的差距造成不公平；三是地方领导认识差异导致不均衡。（4）重点校政策。一是选择性入学造成入学机会不公平；二是部分重点校“转制”导致新的更大的不公平；三是加大了教育资源分布的不均衡。

因此，从构建和谐社会的高度来看教育，需要缩小校际差距，实现义务教育的均衡发展，使公共教育成为社会融合机制，而不是分化机制。

教育公平反映了现代化大生产的客观要求，教育公平是现代政治民主化的重要内容；教育公平是现代社会文化价值观在教育领域内的体现。社会公平是影响教育公平的重要条件，教育公平在促进整个社会公平中发挥基础性作用，因而教育公平保障人的发展的起点公平，知识社会中教育公平的基础性地位更加凸显。

二、取得的成就

中华人民共和国成立后，特别是改革开放以来，经过全党和全国人民的共同努力，我国义务教育均衡发展改革取得了举世瞩目的成就。20世纪末，在教育资源十分有限的情况下，我国基本实现了普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的“两基”宏伟目标，为广大适龄儿童少年提供了公平接受义务教育的机会，这是在一个人口众多的发展中大国第一次实现了教育的普及化目标。

时至今日，13亿人口的中国，在旧中国80%以上人口是文盲的基础上，历经风雨，实现“两基”人口覆盖率达到98%，全国小学学龄儿童净入学率达到99.27%，其中男女童净入学率分别为99.25%和99.29%。初中阶段毛入学率97%，初中毕业生升学率75.7%。九年义务教育覆盖率超过99%[7]。以上数据充分显示出我国义务教育发展的巨大成就，同时也证明我国有能力将义务教育纳入公共教育范畴。改革开放三十年的辉煌成就为我国义务教育向纵深发展，向均衡发展提供了坚实的基础。

在这一过程中我们积累了丰富的经验，全国涌现了大量注重义务教育均衡和优质发展的先进地区和实践的先进典型，这些都应当在我国义务教育均衡发展改革过程中很好地总结和推广。如：实行城乡教育一体化的四川“成都模式”；优化教育结构、扶持薄弱学校的安徽“铜陵模式”；推进区域教育均衡发展的辽宁“沈阳模式”；实施优质校与薄弱校结盟的河北“邯郸模式”；建设优质均衡改革发展示范区的江苏“苏州模式”；实行学区制管理的河南“郑州模式”；引导城乡教师双向流动的“上海模式”等。

经过多年的努力，我国教育公平迈出重大步伐：全面实现九年制免费义务教育；高度重视农村教育工作；弱势群体受教育权利和机会得到改善，民族地区教育快速发展。

三、存在的问题

《国家教育督导2008报告》显示：城乡教育质量差距较大，東中西部教育发展差距较大，义务教育择校问题突出，弱势群体公平受教育机会没有得到充分保证。

要妥善解决我国义务教育均衡发展改革过程中存在的问题，必须深入系统地分析存在问题的原因。由于我国义务教育均衡发展改革过程中存在问题的原因是相当复杂的，既有经济社会发展差距的影响，又有历史形成的体制、机制等方面的原因，因此，必须进行系统的研究，方能得出正确的结论。

从历史和现实来看，从体制和机制来分析，经济社会发展不平衡、属地化教育财政与管理体制、公共教育资源配置的不公与失衡、社会过于功利化的教育价值观、学校办学思想与教育理念的偏差以及既得利益集团的干扰与阻碍等，是造成我国义务教育均衡发展改革存在问题的根本原因。

在充分肯定成绩的同时，我们还应该清醒地看到，义务教育均衡发展只是取得阶段性成果，还存在一些困难和问题：（1）受经济社会发展或自然条件制约，义务教育均衡发展的保障水平仍然偏低，缩小区域之间、城乡之间、学校之间和群体之间发展差距的任务还十分艰巨。（2）一些地方义务教育初中段的普及还不稳固，质量有待提高，推进义务教育均衡发展工作的措施有待落实，力度有待加大。（3）重硬件轻软件、重建设轻管理、重外延轻内涵的现象还比较普遍，还不能满足人民群众“上好学”的迫切需求。

四、促进义务教育均衡发展的改革建议

1.政策性建议

义务教育均衡发展既是教育公平的重要内容，又是和谐社会的基本要素和实现途径。推进义务教育均衡发展是各级政府义不容辞的基本职责，既要积极作为，又要量力而行，循序渐进。

（1）明确政府是义务教育均衡发展的全部责任方

把地方促发展和中央给补偿有机结合起来，各级政府既要解决总量投入不足的问题，也要解决配置不均衡的问题，要发挥中央和地方共同推进的作用，各负其责，保证教育均衡发展的基础。

（2）建立以“有质量的公平增长”为导向的义务教育资源配置机制

义务教育均衡发展不是平均发展，它强调和追求全面、协调和可持续的发展，强调有质量的均衡。

（3）建立国家义务教育质量标准

发挥义务教育质量监测对教育公平发展的作用，并实行相应的问责制度。建议责成有关部门尽快完善、实施能保障“普及、质量、均衡三者协调发展”的义务教育发展标准。教育行政部门应尽快加强和完善义务教育监测机构，形成自上而下的监测体系;建立完善的义务教育监测制度，并以此加强各级政府对义务教育的管理，促进义务教育的发展和质量的提高。

（4）建立全国通用的义务教育卡

取消义务教育学校借读费，完善异地接受义务教育的保障机制，健全和完善适龄儿童少年异地接受义务教育的保障机制。各地应统筹公安、审计、物价、计生、教育等部门，设立区域外来人口子女就学管理专门机构，实行义务教育登记卡制度，加强对流动儿童少年就学的管理。

（5）资助承担义务教育责任的民办学校

义务教育阶段的民办学校与公办学校具有同等的法律地位。对于义务教育阶段的民办学校，既要采取“积极鼓励”的态度，也应落实“大力支持”的措施。

2.实现义务教育均衡发展的对策思考

（1）实现义务教育均衡发展的关键在政府，政府要切实承担责任

加强中央政府对义务教育的责任，实现义务教育领域治理模式的转化。确保义务教育均衡发展的首要措施是加强中央政府对义务教育的责任。各级政府要强化理念，明确职责并切实承担责任。关于义务教育公平的价值理念，各级政府均需强化，实现公共教育资源的合理配置和共享，是义务教育均衡发展的首要条件和各级政府的基本职责。必须建立合理的教育资源配置和共享机制，在学校布局结构调整上，要鼓励强弱联合，优化教育资源。同时，改革招生办法，淡化升学竞争，在义务教育阶段坚定执行“就近、免试入学”的原则。

（2）逐步淡化和消除制度壁垒，建立和完善相应的促进机制

消除义务教育城乡二元分割制度，突出弱势补偿制度。化解义务教育非均衡发展的关键和核心在于突破城乡二元结构。实行教师交流制度，取消“重点学校”政策，推行学校标准化制度，以及优质教师交流制度。构建科学的义务教育督导评估体制，为学校规范发展提供保障。完善投资保障机制，建立规范的农村义务教育财政转移支付制度。加大政府投资义务教育的力度，并保障教育资源分配的公平性是义务教育财政体制变革的方向。要有效地解决我国农村义务教育投入不足与结构失衡这一问题，关键在于建立规范的农村义务教育财政转移支付制度。统筹建立信息化教学网络，创新教育手段，实施现代远程教育。对各校的信息化教学资源进行相对均衡配置。利用现代教育网络建设庞大丰富的教育资源信息库，借助现代化的信息教育平台，实现真正意义上的均衡发展。

（3）以新的《义务教育法》作为制度保障

新的《义务教育法》是推进义务教育均衡发展切实的制度保障，应进一步关注新的《义务教育法》的执行是否落到实处。

诚然，正式制度的建构并不能保证义务教育就一定能向着均衡发展迈进，义务教育均衡发展还有赖于非正式制度的保障。义务教育均衡发展目标的最终实现需要政府的有力推动，需要学校、社会和个人的共同参与，更需要制度上的不断探索和创新。

参考文献

[1] 中华人民共和国义务教育法.2006－06－29.

[2] 储召生.聚焦新义务教育法：二十年的跨越新辉煌的起点.中国教育报，2006-08-30.

[3] 中华人民共和国教育法.1995－03－18.

[4] 杜育红.义务教育的均衡发展：过程、原因与对策.中国民族教育，2005（4）.

[5] 赵晶.教育时论：均衡发展是义务教育制度的本质要求.中国教育报，2010-02-03.

[6] 教育部.教育部关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见.教基一[2010]1号，2010-01-19.

[7] 国家教育发展研究中心.2009年中国教育绿皮书：中国教育政策年度分析报告.北京：教育科学出版社，2009.

（责任编辑 付一静）

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