基于财政均衡视角的转移支付制度研究

摘要：近年来，基本公共服务均等化的推进及公共财政体系的完善等种种政策表明，在我国未来的基本公共服务均等化进程中，地区间的财政能力平衡，实现财政会资源的平等会成为一个重要的内容。本文笔者从财政均衡的角度针对国内外转移支付制度的特点进行了对比，进而针对我国转移支付制度中出现的问题进行了分析，并提出了自己的观点和建议，旨在为我国政府转移支付制度的建立提供理论参考。

关键词：财政均衡视角；财政均等化；转移支付

现阶段，我国公共财政体制正在日益深化改革，转移支付制度运行中效果不佳、矛盾不断加深。在这种情况下，以我国转移支付制度改革推进及公共服务均等化目标实现为前提，对国际成功转移支付制度结合相关理论知识进行研究有着重要的意义及作用。以下是笔者就此进行的论述。

一、财政转移支付制度国内外对比分析

在一个国家中，中央政府与地方政府或者上级与下级政府之间在税收、既定责任和支出责任划分下的资金无偿转移我们称之为政府间的财政转移支付。财政转移支付是财政体制中不可或缺的一部分，直接关系着财政体制运行的效率和公平性。以下是笔者针对国内外财政转移支付制度进行的对比分析。

1.我国当前实行的转移支付制度

A.税收返还。税收返还制度实行于1994年分税制财政体制全面推行之后，由于分税改革并未对地方财政支出范围作出大的调整，当1993年地方政府既得财力上划中央后，地方政府财力难以保证正常支出，受到极大的影响，从而加大了中央与地方之间政府财政的不平衡。

B.专项补助。专项补助就是中央政府对地方政府的专项拨款，而且地方政府对于这笔拨款的使用仅限于中央政府制定项目。目前，我国中央政府对地方政府的专项拨款多达几十种。

C.原体制补助。分税制财政管理体制改革之后，财政转移支付方面并没有大的调整，还延续着以前的中央政府与地方政府间双向流动的体制补助形式，这种原有体制补助是一种无偿的转移支付方式。

D.过渡期转移支付补助。这种转移支付方式是从1995年我国参照国际通行做法开始实行的，它是以建立公式为基础、以财政均衡为目标的转移支付办法。通过对各地政府的标准收入、支出进行测算，进而决定资金的分配，很大程度上提高了转移支付的公平性。

除以上几种外，还有其他转移支付方式，如中央财政与地方财政在财政年度结束后进行结算，中间会产生中央财政对地方政府的结算补助，也存在地方政府对中央政府的结算上解，这种财政转移支付方式属于既定财政体制的补充。

2.国外成功的转移支付制度

在国外，成功的转移支付制度通常是建立在分税制财政体制较为彻底的基础上。实行转移支付的首要条件是各级政府的财权与事权界定明确。笔者就以下几个国家的财政转移支付制度进行了分析。

A.美国联邦财政转移支付制度。在美国联邦的财政转移支付中，支付方式主要有专项补助、一般目的补助和宽范围用途补助三种。其中专项补助是美国财政体制中最主要的财政转移支付方式，补助项目繁多，在财政转移支付中占据的比重较大；一般目的补助就是各地方按照一定比例分享美国联邦收入，从而用于地方管理个支配用途，也称为收入分享，占据的比重较小，但在一定程度上有助于政府间财政平衡的实现；对于宽范围用途补助范围而言，没有明确的规定，通常用于各地方具体用途的自主决定拨款，主要功能是提高地方政府公共服务的能力。

B.德国财政转移支付制度。20世纪50年代，德国开始建立并实施政府间财政转移支付制度，逐步形成了自身成功的转移支付体系。其转移支付主要分为税收分享、联邦政府补充款和标准化转移支付三种。税收分享，就是分享个人所得税、增值税和企业所得税。其中对于各种税收的分享比例由联邦政府财政部门负责管理，通常占一半甚至一半以上；联邦政府的补充款主要是对于财政能力较低的地方发放的专项拨款或补充贷款，其功能是平衡个地方之间财政差异；标准化转移支付是由财政能力较高的地方向财政能力低于平均水平的地方拨款补助，其功能也是平衡地区财政差异。

二、我国现行财政转移支付制度问题分析

1.上下级政府间财政权限没有明确的划分标准。促使部分财政管理责任的含糊不清，影响了规范化的拨款制度。在地方政府财政预算的执行上，给当地的社会发展和经济的繁荣带来不利影响。多种转移支付形式。繁冗复杂的管理转移形式，过多的转移支付制度客观上影响市场经济体制的要求，影响社会的长远发展。现在所实施的转移制度任采用“基数法”作为一般性转移的主要确认依据，从而限制了一般性转移支付的作用，在纵向上促使财力的均衡，缺乏地区间财力的调节作用，难以形成完善的纵横向综合均衡管理机制。

2.专项拨款缺乏针对性、规范性，不能从根本上体现政府实施政策的意图。专项拨款资金用途广、范围大，无针对性。分配缺乏规范化，合理化。某些项目论证不充分，进而导致财政资金的低效运作，使转移支付中专项资金拨款对地方的配套比例严重缺乏真实性，对地方财政规划造成一定的压力。在财政的运行中，挪用专项拨款的情况极易发生，从而诱发“寻租”的行为，难以制约资金分配中腐败现象的产生，不能从根本上保证专款专用。

三、关于政府间财政转移支付均等化制度的建议

对于政府间转移支付形式而言，世界上多数发达国家多采用专项转移支付和一般性转移支付两种。我国要想对现有转移支付体系进行完善或改革，应该充分结合成功国家转移支付制度的经验，并结合我国实际情况逐步形成以一般性转移支付为主，以专项转移支付为辅的政策，以加强我国中央政府与各地政府间及各地政府相互之间的纵向、横向平衡，从而实现财政均等化。以下是笔者对此提出的几点建议：

1.逐渐降低税收返还比率，直至零税收返还。税收返还的政策与公共服务财政均等化目标有着根本上的不符，产生了逆均等化效应。而且由于税收返还的数额较大，不能做到固定化、长久化。因此，应该逐步取消税收返还，但不能直接取消，这样会对地方利益造成极大的损害。可以设定一个过渡期来逐步降低税收返还比率，直至最后取消为止。

2.制定科学合理的一般性转移支付制度。理论上而言，我国应借鉴成功国家的财政转移支付制度，将一般性转移支付的比重扩大，这样能够极大程度上促进公共服务的均等化。我国应明确完善的收入能力-支出需求均衡拨款的计算公式，在标准支出中充分考虑一些不受人为控制的各地支出需求，并结合个地区的发展成本差异、负担成本及政府负担率等因素。从而改变以往对实际收入和实际支出的缺口补贴的方式，在转移支付均等化的原则上，对个地方实际收入与支出需求进行补贴。

3.规范专项转移支付制度。笔者认为，对于专项转移支付制度的规范，首先应该科学的确定专项转移支付标准，只有符合一定标准才能将其列为专项转移支付项目；其次在项目列入专项转移支付时，必须经过法定程序的审批及科学的论证，并且在实施时提高透明度，接受绩效评估和全方位监督；此外，我国目前专项转移支付的规模迅速增长，甚至超出了一般性转移支付，因此，对于专项转移支付资金的规模要进行控制。

结束语：总而言之，现阶段我国政府间财政转移支付上存在着许多问题，站在财政均衡的视角很多政策都不相符，因此，我国应充分结合国外财政转移支付制度完善的成功经验，将公共服务均等化作为基本原则和目标建立以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅的制度，并设立健全的监督体系，以确保其运行的公平公正性，只有这样，才能真正实现政府间财政均等化。（作者单位：河北北方学院附属第一医院）

参考文献

[1]王国兵，王泽彩，论我国财政均衡转移支付制度的建立，经济纵横-2009年3期。

[2]王娇，浅析我国财政转移支付制度存在的问题及对策，中国商界-2010年11期。

[3]石光，促进基本公共服务均等化的财政转移支付制度研究，特区经济-2011年5期。

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