社会资本理论视角下食品安全社会共治研究
摘要：
丰富的社会资本是实现食品安全社会共治的基础，而社会资本不足成为制约食品安全社会共治形成的重要原因。食品安全治理领域存在着社会普遍信任匮乏、互惠规范不足、社会关系和参与网络不健全的现实困境。重构符合我国国情的社会资本，培育现代社会意义上的社会资本要素。重塑和提升社会信任，发展社会共治多元主体，促进互惠规范合作，健全共治参与平台网络，是实现食品安全社会共治必然的路径选择。
关键词：
食品安全；社会共治；社会资本
中图分类号：D63文献标识码：A
文章编号：1008-7168（2018）03-0078-09
近年来我国食品安全事件频发，从地沟油到婴儿奶粉，从瘦肉精到毒生姜……问题食品不仅威胁着公民的健康，也对政府的执政合法性构成了严峻挑战。党的十八大报告指出，要改革和完善食品药品安全监管体制，将食品安全置于社会治理的重要位置。2015年5月，习近平强调：要加强食品药品安全监管，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，加快建立科学完善的食品药品安全治理体系，严把从农田到餐桌、从实验室到医院的每一道防线。2015年10月，被称为“史上最严”的新食品安全法正式实施，其亮点是提出了食品安全“社会共治”原则：“食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立科学、严格的监督管理制度。”2017年元旦，习近平就食品安全工作作出重要指示：加强食品安全工作，关系我国13亿多人的身体健康和生命安全，必须抓得紧而又紧。
社会共治理念即治理理念，是对传统管理模式的一种超越，从20世纪90年代开始在发达国家兴起并不断丰富发展，贯彻于当前发达国家公共事务治理的理论和实践领域。治理指政府组织和民间组织在一个既定范围内运用公共权威管理社会政治事务，维护社会公共秩序，满足公众需要。治理的主体是多元的，以同意和自愿为主，权威来源除国家法律以外大量来自于社会各种契约，权力运行更多的是横向的，所涉及的范围以公共领域为边界[1]（pp.5861，104）。食品安全的社会共治是多元治理主体共同參与、互动协调的过程，是将治理主体、行为、责任、能力、制度规范等要素结合的过程。食品安全的社会共治是一项复杂、动态的系统工程。从社会资本理论的视角看，社会资本不足成为食品安全社会共治的重要制约因素。培育现代社会意义上的社会资本要素，重构符合我国国情的社会资本，是实现政府、企业、社会组织、媒体、公民等各方共治的重要基础和路径选择。
一、社会资本：食品安全社会共治的基础
（一）食品安全：走向社会共治的必然性
食品安全是涉及众多领域的公共问题。从社会转型和风险治理的角度看，由政府主导的“一元治理”模式转向“社会共治”模式具有必然性。
在社会转型的过程中，经济-社会结构的复杂化使国家主导的、自上而下的依托体制内资源进行公共事务领域风险治理模式的弊端日益显露，食品安全只是其中的一个突出点。传统“一元治理”模式呈现出“内卷化”趋势，即食品管理领域政府内部的不断扩张和精细化并未带来治理绩效的明显改善[2]（pp.227233）。“政府失灵”和“市场失灵”同时存在。
第一，行政监管资源的相对有限性和监管对象的相对无限性之间的矛盾一直较为突出。一方面，从职能权限看，地方政府监管权限的区域化和地方政府之间协作的相对低效性如何应对现代大生产背景下食品生产、流通的跨区域化、跨实体化（“线上+线下”）一直是难题。另一方面，政府食品监管部门有限的人力、物力资源对食品业“数量多、规模小、分散化、发展迅速”的局面应对困难。据统计，全国共有食品生产加工企业44.8万家，其中规模以上企业2.6万家；规模以下、10人以上企业6.9万家；10人以下小企业、小作坊35.3万家[3]。农业生产更为分散，种植养殖环节主要依靠两亿多农民散户生产。
第二，“市场失灵”未能得到根本纠正。传统的食品安全治理依赖的政策工具主要是行政监管和法律监督。这两方面均有较大的发展和完善，特别突出的是《关于进一步加强食品安全工作的决定》（2004）、《农产品质量安全法》（2006）、《食品安全法》（2009）等多部法律法规的出台和国家食品药品监管总局对食品安全职能的集中。但这些政策工具都遵循了反向制裁的思路，促成食品领域市场机制成熟的正向激励不够，市场机制作用有限
[4]（pp.215221）。
在“政府失灵”和“市场失灵”的情况下，社会治理成了一条可供选择的路径。这就需要充分发挥社会组织自身的治理功能，通过社会本身的自组织来治理社会，进行“多中心治理”。因此，在食品安全领域如何重构安全治理体系，从单一的政府“一元治理”模式转向有效的社会共治，充分发挥国家、市场与社会三大行为主体各自的积极性与主动性，整合多种资源要素，通过多方互动协调的方式来消除食品安全风险成为必然之选。从更为宏观的角度看，食品安全治理被纳入我国推进国家治理体系和治理能力现代化的整体进程，并成为这一进程中的一项重要内容。
（二）社会资本：社会共治的基础
社会资本（Social Capital）最早由社区改革倡导者利达·汉尼范（Lyda J. Hanifan）在《美国政治社会科学学术年鉴》（1916年）上发表的《乡村学校社区中心》一文中提出。不过，直到20世纪90年代社会资本的概念才真正丰富和拓展开来，在社会科学领域中逐渐形成了一种用以探索社会治理之道的颇具有解释力的理论范式，并被广泛运用于社会学、经济学、政治学、管理学等领域。其中，涌现了皮埃尔·布迪厄（Pierre Bourdieu） 、詹姆斯·科尔曼（James S.Coleman） 、罗伯特·普特南（Robert D. Putnam）等代表性人物。
法国社会学家皮埃尔·布迪厄第一个将社会资本概念引入社会学领域。他从社会关系网络的视角解释社会资本并提出：“社会资本是实际的或潜在的资源的集合体，那些资源是同对某种持久的网络的占有密不可分。这一网络是大家共同熟悉的，得到公认的，而且是一种体制化的关系网络，换句话说，这一网络是同某团体的会员制相联系的，它从集体性拥有资本的角度为每个会员提供支持，提供为他们赢得声望的‘凭证’。”[5]（p.248）“这些资本也许会通过运用一个共同的名字（如家族的、班级的、部落的或学校的、党派的名字等） 而在社会中得以体制化并得到保障，这些资本也可以通过一整套的体制性行为得到保障，在这种情况下，资本在交换中也就或多或少真正地被以决定的形式确定下来，因而也就被维持和巩固下来了。”[6]（p.202）这意味着社会资本具有一定的可交换性和可转让性。